การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเป็นกลไกสำคัญในการดำเนินโครงการสาธารณูปโภคและโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นการก่อสร้างถนน สะพาน โรงพยาบาล โรงเรียน ระบบชลประทาน หรือระบบสาธารณูปโภคอื่น ๆ ซึ่งล้วนใช้งบประมาณแผ่นดินและมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะ ดังนั้น เมื่อผู้ประกอบการได้รับการคัดเลือกจากหน่วยงานของรัฐและเข้าทำสัญญาจ้างแล้ว ย่อมมีหน้าที่ต้องดำเนินการก่อสร้างให้เป็นไปตามเงื่อนไขของสัญญา ภายในระยะเวลาที่กำหนด และตามมาตรฐานทางวิชาชีพ

อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติกลับพบว่ามีผู้รับจ้างบางรายไม่เริ่มดำเนินการก่อสร้าง ละทิ้งงาน หรือดำเนินการจนไม่สามารถส่งมอบงานได้ตามกำหนด ส่งผลให้รัฐต้องสูญเสียงบประมาณ ต้องจัดหาผู้รับจ้างรายใหม่ และทำให้ประชาชนไม่ได้รับประโยชน์จากโครงการตามกำหนดเวลา คำถามสำคัญจึงมิใช่เพียงว่าผู้รับจ้าง “ผิดสัญญา” หรือไม่ แต่คือผู้รับจ้างจะต้องรับผิดทางกฎหมายต่อรัฐในลักษณะใด และรัฐสามารถใช้มาตรการใดเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะได้บ้าง

ความรับผิดของผู้รับจ้างมิใช่เพียงความรับผิดตามสัญญา

แม้ว่าสัญญาจ้างก่อสร้างของหน่วยงานของรัฐจะมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง แต่สาระสำคัญของความรับผิดยังคงตั้งอยู่บนหลักที่ว่า คู่สัญญาต้องปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริตและต้องดำเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์ของสัญญา การที่ผู้รับจ้างไม่เริ่มงาน หยุดงานโดยไม่มีเหตุอันสมควร หรือไม่สามารถส่งมอบงานภายในกำหนด ย่อมเป็นการผิดพันธกรณีตามสัญญา และเปิดโอกาสให้หน่วยงานของรัฐใช้สิทธิตามสัญญาและตามกฎหมายได้

อย่างไรก็ตาม ความรับผิดของผู้รับจ้างในโครงการของรัฐมีลักษณะพิเศษแตกต่างจากสัญญาระหว่างเอกชนด้วยกัน เนื่องจากรัฐมิได้เป็นเพียงคู่สัญญาที่ได้รับความเสียหาย แต่เป็นผู้แทนของสาธารณชน การที่โครงการล่าช้าหรือไม่แล้วเสร็จจึงก่อให้เกิดความเสียหายต่อการใช้จ่ายงบประมาณ การให้บริการสาธารณะ และความเชื่อมั่นของประชาชนต่อการบริหารราชการแผ่นดิน

มาตรการที่รัฐสามารถใช้เมื่อผู้รับจ้างผิดสัญญา

เมื่อผู้รับจ้างไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีที่กำหนดไว้ในสัญญา ไม่ว่าจะเป็นการไม่เริ่มดำเนินงาน การหยุดงานโดยไม่มีเหตุอันสมควร การดำเนินงานล่าช้าจนไม่สามารถส่งมอบงานได้ภายในกำหนด หรือการดำเนินงานที่ไม่เป็นไปตามมาตรฐานและข้อกำหนดของสัญญา หน่วยงานของรัฐในฐานะคู่สัญญาย่อมมีสิทธิใช้มาตรการทางกฎหมายและมาตรการตามสัญญาเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของรัฐและลดความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นต่อการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน ทั้งนี้ อำนาจดังกล่าวมีรากฐานมาจากพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ระเบียบที่ออกตามกฎหมายดังกล่าว ตลอดจนเงื่อนไขของสัญญาจ้างก่อสร้างที่หน่วยงานของรัฐกำหนดขึ้นตามแบบสัญญามาตรฐานของกรมบัญชีกลาง

มาตรการแรกที่หน่วยงานของรัฐสามารถใช้ได้ คือ การเรียกค่าปรับ ซึ่งมีลักษณะเป็นมาตรการบังคับให้ผู้รับจ้างรับผิดจากความล่าช้าหรือการผิดสัญญา โดยค่าปรับดังกล่าวมักกำหนดไว้ล่วงหน้าในสัญญาเป็นอัตราต่อวันของความล่าช้า วัตถุประสงค์ของค่าปรับมิใช่เพื่อเป็นการลงโทษผู้รับจ้าง หากแต่เป็นการชดเชยความเสียหายเบื้องต้นที่รัฐอาจได้รับจากการที่โครงการไม่สามารถดำเนินการได้ตามแผนงาน อย่างไรก็ตาม การเรียกค่าปรับจะต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ว่าความล่าช้านั้นเกิดจากความผิดของผู้รับจ้าง มิใช่เกิดจากเหตุสุดวิสัยหรือการกระทำของหน่วยงานของรัฐเอง เช่น การส่งมอบพื้นที่ล่าช้า การแก้ไขแบบก่อสร้าง หรือการสั่งระงับงานโดยไม่มีเหตุอันเกิดจากผู้รับจ้าง

หากการผิดสัญญามีความร้ายแรงถึงขั้นทำให้ไม่อาจบรรลุวัตถุประสงค์ของสัญญาได้ หน่วยงานของรัฐอาจใช้สิทธิ บอกเลิกสัญญา เพื่อยุติความสัมพันธ์ตามสัญญาและดำเนินการจัดหาผู้รับจ้างรายใหม่เข้ามาดำเนินโครงการต่อไป การบอกเลิกสัญญาถือเป็นมาตรการที่มีผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อผู้รับจ้าง เนื่องจากผู้รับจ้างอาจสูญเสียสิทธิได้รับค่าจ้างในส่วนที่ยังไม่ได้ส่งมอบงาน อีกทั้งยังอาจต้องรับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการที่รัฐต้องดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างใหม่ ซึ่งในหลายกรณีอาจมีต้นทุนสูงกว่าสัญญาเดิมอย่างมีนัยสำคัญ

ภายหลังการบอกเลิกสัญญา หน่วยงานของรัฐยังอาจใช้สิทธิ ริบหลักประกันสัญญา ซึ่งผู้รับจ้างได้วางไว้เพื่อเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา หลักประกันดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างความมั่นใจแก่รัฐว่าหากผู้รับจ้างไม่สามารถปฏิบัติตามพันธกรณีได้ รัฐจะมีแหล่งเงินเบื้องต้นสำหรับเยียวยาความเสียหายโดยไม่จำเป็นต้องดำเนินคดีเรียกร้องค่าเสียหายทั้งหมดในทันที อย่างไรก็ดี การริบหลักประกันมิใช่มาตรการที่สามารถใช้ได้โดยอัตโนมัติ แต่ต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานว่าผู้รับจ้างเป็นฝ่ายผิดสัญญา และหน่วยงานของรัฐได้ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาหรือใช้มาตรการอื่นโดยชอบด้วยกฎหมายและเงื่อนไขของสัญญา

นอกจากค่าปรับและหลักประกันสัญญาแล้ว หากความเสียหายที่รัฐได้รับมีมูลค่าสูงกว่าจำนวนค่าปรับหรือจำนวนเงินหลักประกัน หน่วยงานของรัฐยังสามารถ เรียกค่าเสียหายเพิ่มเติม ตามหลักความรับผิดจากการผิดสัญญาได้ โดยภาระการพิสูจน์ย่อมตกอยู่กับหน่วยงานของรัฐที่จะต้องแสดงให้เห็นว่า ความเสียหายดังกล่าวเป็นผลโดยตรงจากการผิดสัญญาของผู้รับจ้าง มีจำนวนแน่นอนหรือสามารถคำนวณได้ และมิใช่ความเสียหายที่ห่างไกลเกินสมควรตามหลักกฎหมายแพ่ง

ในทางปฏิบัติ ความเสียหายของรัฐมิได้จำกัดอยู่เพียงต้นทุนในการจัดหาผู้รับจ้างรายใหม่ หากแต่ยังอาจรวมถึงส่วนต่างของราคาจ้างที่เพิ่มขึ้นเนื่องจากต้นทุนวัสดุก่อสร้างหรือค่าแรงที่ปรับตัวสูงขึ้น ค่าใช้จ่ายในการควบคุมงานและการบริหารโครงการที่ยืดเยื้อ ตลอดจนค่าใช้จ่ายในการจัดทำการประกวดราคาใหม่หรือการดำเนินการตามกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างครั้งใหม่ ในกรณีของโครงการสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ ความล่าช้ายังอาจส่งผลให้รัฐสูญเสียโอกาสในการเปิดให้บริการสาธารณะตามแผนที่กำหนด ซึ่งอาจก่อให้เกิดผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมในวงกว้าง แม้ว่าความเสียหายลักษณะดังกล่าวจะไม่สามารถเรียกได้ทุกกรณี แต่หากหน่วยงานของรัฐสามารถพิสูจน์ถึงความสัมพันธ์เชิงเหตุและผลระหว่างการผิดสัญญากับความเสียหายที่เกิดขึ้น ศาลอาจกำหนดให้ผู้รับจ้างต้องรับผิดชดใช้เพิ่มเติมได้ตามหลักกฎหมาย

นอกจากความรับผิดในทางทรัพย์สินแล้ว การผิดสัญญาในบางลักษณะยังอาจนำไปสู่มาตรการทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสถานะของผู้ประกอบการ โดยเฉพาะการพิจารณาขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงานตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ซึ่งเป็นมาตรการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและสร้างความเชื่อมั่นว่าหน่วยงานของรัฐจะสามารถคัดเลือกคู่สัญญาที่มีความสามารถและความรับผิดชอบในการดำเนินโครงการของรัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพ

การขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงาน : มาตรการเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ

นอกจากความรับผิดในเชิงทรัพย์สินซึ่งผู้รับจ้างอาจต้องรับผิดจากการผิดสัญญาแล้ว กฎหมายว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐยังได้กำหนด มาตรการทางปกครอง เพื่อรักษาความน่าเชื่อถือของระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ โดยการขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงาน (Debarment) ถือเป็นกลไกสำคัญในการป้องกันมิให้ผู้ประกอบการที่มีพฤติการณ์ไม่ปฏิบัติตามพันธกรณีในสัญญา หรือมีพฤติการณ์ที่สะท้อนถึงการขาดความสุจริตหรือความรับผิดชอบ กลับเข้ามาเป็นคู่สัญญาของรัฐอีกในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด

ภายใต้พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 การเป็น “ผู้ทิ้งงาน” มิได้เกิดขึ้นโดยอัตโนมัติเพียงเพราะผู้รับจ้างไม่สามารถดำเนินงานให้แล้วเสร็จตามกำหนด หากแต่ต้องพิจารณาจากข้อเท็จจริงและองค์ประกอบที่กฎหมายกำหนดอย่างรอบด้าน รวมถึงต้องเป็นกรณีที่ผู้รับจ้างผิดสัญญาในลักษณะที่มีนัยสำคัญ เช่น การละทิ้งงานโดยไม่มีเหตุอันสมควร การปฏิเสธไม่ปฏิบัติตามสัญญา หรือการกระทำอื่นที่ทำให้หน่วยงานของรัฐไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของสัญญาได้ ทั้งนี้ การใช้มาตรการดังกล่าวต้องดำเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด และอยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมาย ความเป็นธรรม และหลักการรับฟังความก่อนมีคำสั่งทางปกครอง

การขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงานมีลักษณะเป็น มาตรการเชิงป้องกัน (Preventive Measure) มากกว่าจะเป็นมาตรการลงโทษ กล่าวคือ วัตถุประสงค์สำคัญมิใช่เพื่อเอาผิดผู้ประกอบการจากการผิดสัญญา แต่เพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและรักษาความน่าเชื่อถือของระบบการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ โดยป้องกันมิให้ผู้ประกอบการที่เคยมีประวัติไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญา หรือมีพฤติการณ์ที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ กลับเข้ามาแข่งขันในการจัดซื้อจัดจ้างและสร้างความเสียหายซ้ำอีกในอนาคต หลักการดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่ากฎหมายให้ความสำคัญกับการใช้เงินงบประมาณแผ่นดินอย่างมีประสิทธิภาพและการคุ้มครองผลประโยชน์ของประชาชนเป็นสำคัญ

ผลทางกฎหมายของการถูกขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงานมีความรุนแรงอย่างยิ่งต่อการดำเนินธุรกิจของผู้ประกอบการ เนื่องจากผู้ประกอบการจะถูกจำกัดสิทธิในการเข้าร่วมการจัดซื้อจัดจ้างกับหน่วยงานของรัฐทุกแห่งตามระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด ส่งผลกระทบโดยตรงต่อโอกาสในการประกอบธุรกิจ รายได้ ชื่อเสียง และความน่าเชื่อถือในทางการค้า โดยเฉพาะผู้ประกอบการที่มีรายได้หลักจากโครงการของภาครัฐ ผลกระทบดังกล่าวอาจมีนัยสำคัญต่อการดำเนินกิจการในระยะยาว และในบางกรณีอาจกระทบต่อความสามารถในการขอสินเชื่อหรือการได้รับความเชื่อมั่นจากคู่ค้าภาคเอกชนด้วย

ด้วยเหตุที่มาตรการดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพในการประกอบธุรกิจอย่างมีนัยสำคัญ แนวคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดจึงได้วางหลักไว้อย่างต่อเนื่องว่า การขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงานต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรมและหลักความได้สัดส่วน หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ต้องตรวจสอบข้อเท็จจริงอย่างครบถ้วน เปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการชี้แจงข้อเท็จจริงและแสดงพยานหลักฐานก่อนมีคำสั่ง รวมทั้งต้องพิจารณาว่าการผิดสัญญาเกิดจากความผิดของผู้รับจ้างโดยแท้จริง หรือเกิดจากเหตุสุดวิสัย หรือจากการกระทำหรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐเอง หากการใช้ดุลพินิจไม่เป็นไปตามหลักดังกล่าว หรือมีการละเลยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ คำสั่งขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงานย่อมอยู่ภายใต้การตรวจสอบและอาจถูกเพิกถอนโดยศาลปกครองได้

ในมุมมองของผู้ประกอบการ การบริหารสัญญาหลังจากได้รับงานจึงมีความสำคัญไม่น้อยไปกว่าการชนะการประกวดราคา ผู้รับจ้างควรจัดทำระบบติดตามความก้าวหน้าของโครงการ จัดเก็บหนังสือโต้ตอบ รายงานการประชุม และหลักฐานที่เกี่ยวข้องกับอุปสรรคในการดำเนินงานอย่างครบถ้วน รวมทั้งรีบแจ้งเหตุที่อาจกระทบต่อระยะเวลาหรือคุณภาพของงานต่อหน่วยงานของรัฐโดยไม่ชักช้า เนื่องจากเอกสารดังกล่าวอาจเป็นพยานหลักฐานสำคัญในการพิสูจน์ว่าความล่าช้าหรือการไม่สามารถดำเนินงานได้มิได้เกิดจากความผิดของผู้รับจ้างแต่เพียงฝ่ายเดียว อันอาจมีผลโดยตรงต่อการพิจารณาความรับผิด การบอกเลิกสัญญา และการขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงานในภายหลัง

ผู้รับจ้างจะหลุดพ้นจากความรับผิดได้หรือไม่

แม้ว่ากฎหมายว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐจะให้อำนาจหน่วยงานของรัฐในการใช้มาตรการต่าง ๆ เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของรัฐเมื่อผู้รับจ้างผิดสัญญา แต่หลักกฎหมายมิได้มีเจตนาที่จะกำหนดให้ผู้รับจ้างต้องรับผิดในทุกกรณีโดยปราศจากการพิจารณาสาเหตุแห่งการผิดสัญญา หลักพื้นฐานของกฎหมายสัญญาและกฎหมายปกครองยังคงยึดถือหลักความรับผิดตามเหตุแห่งความผิด (Fault-Based Liability) กล่าวคือ ผู้รับจ้างจะต้องรับผิดก็ต่อเมื่อการไม่สามารถดำเนินงานหรือการส่งมอบงานล่าช้าเกิดจากการกระทำหรือความบกพร่องที่อยู่ในความควบคุมของผู้รับจ้างเอง มิใช่จากเหตุการณ์ที่อยู่นอกเหนือการควบคุม หรือเกิดจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐซึ่งส่งผลกระทบโดยตรงต่อการปฏิบัติตามสัญญา

ในทางปฏิบัติ สาเหตุที่ทำให้ผู้รับจ้างอาจไม่ต้องรับผิดมีได้หลายลักษณะ เช่น เหตุสุดวิสัยตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ภัยธรรมชาติที่ไม่อาจคาดหมายได้ การเกิดโรคระบาดหรือเหตุฉุกเฉินที่ส่งผลกระทบต่อการขนส่งวัสดุและแรงงาน ตลอดจนกรณีที่หน่วยงานของรัฐไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างได้ตามกำหนด มีการเปลี่ยนแปลงแบบก่อสร้างระหว่างดำเนินโครงการ สั่งระงับการก่อสร้างชั่วคราว หรือใช้ระยะเวลาในการพิจารณาอนุมัติแบบ รายการวัสดุ หรือคำขอของผู้รับจ้างเกินสมควร จนส่งผลให้แผนการดำเนินงานต้องเลื่อนออกไป

ในกรณีดังกล่าว หากสามารถพิสูจน์ได้ว่าความล่าช้าดังกล่าวมิได้เกิดจากความบกพร่องของผู้รับจ้าง ผู้รับจ้างย่อมมีสิทธิยื่นคำขอขยายระยะเวลาตามเงื่อนไขของสัญญา และในบางกรณีอาจมีสิทธิได้รับการงดเว้นค่าปรับ หรือได้รับการชดเชยค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นอันเป็นผลจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐ ทั้งนี้ สิทธิดังกล่าวมิได้เกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ แต่ต้องดำเนินการตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กำหนดไว้ในสัญญา เช่น การแจ้งเหตุที่กระทบต่อการดำเนินงานเป็นหนังสือภายในระยะเวลาที่กำหนด การยื่นคำขอขยายระยะเวลา พร้อมทั้งแสดงเหตุผลและหลักฐานประกอบอย่างครบถ้วน หากผู้รับจ้างละเลยขั้นตอนดังกล่าว แม้เหตุแห่งความล่าช้าจะมิใช่ความผิดของตน ก็อาจสูญเสียสิทธิในการอ้างเหตุเพื่อขอขยายระยะเวลาหรือคัดค้านการเรียกค่าปรับได้

แนวคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักไว้อย่างต่อเนื่องว่า ก่อนที่หน่วยงานของรัฐจะเรียกค่าปรับ บอกเลิกสัญญา หรือดำเนินการขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงาน จะต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสาเหตุของความล่าช้าอย่างครบถ้วน หากข้อเท็จจริงปรากฏว่าความล่าช้าเกิดจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐเองทั้งหมดหรือบางส่วน หน่วยงานของรัฐไม่อาจผลักภาระความรับผิดทั้งหมดให้แก่ผู้รับจ้างได้ การใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองจึงต้องตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงที่ครบถ้วน หลักความสุจริต หลักความได้สัดส่วน และหลักความเป็นธรรม มิใช่พิจารณาเพียงผลลัพธ์ว่าการก่อสร้างไม่แล้วเสร็จภายในกำหนดเท่านั้น

ประเด็นสำคัญอีกประการหนึ่ง คือ ภาระการพิสูจน์ โดยหลักแล้ว ผู้รับจ้างซึ่งอ้างว่าตนไม่ต้องรับผิด ย่อมมีหน้าที่นำสืบข้อเท็จจริงและแสดงพยานหลักฐานให้เห็นว่าความล่าช้าหรือความเสียหายมิได้เกิดจากความบกพร่องของตนเอง การบริหารเอกสารระหว่างการดำเนินโครงการจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง ผู้รับจ้างควรจัดเก็บหนังสือแจ้งเหตุ หนังสือโต้ตอบกับหน่วยงานของรัฐ รายงานการประชุม บันทึกการตรวจงาน ภาพถ่ายความก้าวหน้าของโครงการ คำสั่งเปลี่ยนแปลงงาน ตลอดจนหลักฐานเกี่ยวกับการส่งมอบพื้นที่ การอนุมัติแบบ และการส่งมอบวัสดุไว้อย่างเป็นระบบ เนื่องจากเอกสารดังกล่าวมักเป็นพยานหลักฐานสำคัญที่ศาลใช้ประกอบการพิจารณาว่าความล่าช้าเกิดจากฝ่ายใด

ในมิติของการบริหารความเสี่ยง ผู้ประกอบการจำนวนไม่น้อยมักให้ความสำคัญกับการชนะการประกวดราคา แต่กลับละเลยการบริหารสัญญาภายหลังได้รับงาน ซึ่งในความเป็นจริง การจัดทำเอกสาร การบันทึกเหตุการณ์ และการสื่อสารกับหน่วยงานของรัฐอย่างต่อเนื่อง เป็นปัจจัยสำคัญที่อาจกำหนดผลของข้อพิพาทในอนาคตได้ไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าประเด็นข้อกฎหมายเอง การมีพยานหลักฐานที่ครบถ้วนไม่เพียงช่วยลดความเสี่ยงในการถูกเรียกค่าปรับหรือถูกบอกเลิกสัญญาเท่านั้น แต่ยังอาจเป็นปัจจัยสำคัญในการปกป้องผู้รับจ้างจากการถูกขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงาน และรักษาสิทธิในการประกอบธุรกิจกับหน่วยงานของรัฐในอนาคต

วิเคราะห์แนวคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด : ขอบเขตการใช้อำนาจของรัฐในการบอกเลิกสัญญา ริบหลักประกันสัญญา และขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงาน

แม้ว่าพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 จะให้อำนาจแก่หน่วยงานของรัฐในการใช้มาตรการต่าง ๆ เพื่อคุ้มครองประโยชน์ของรัฐเมื่อผู้รับจ้างผิดสัญญา แต่การใช้อำนาจดังกล่าวมิใช่อำนาจเบ็ดเสร็จที่สามารถใช้ได้โดยปราศจากข้อจำกัด หากแต่ต้องอยู่ภายใต้หลักนิติธรรม หลักความชอบด้วยกฎหมาย หลักความสุจริต หลักความได้สัดส่วน และหลักความเป็นธรรมในการใช้อำนาจทางปกครอง ซึ่งเป็นหลักการที่ศาลปกครองสูงสุดได้วางแนววินิจฉัยไว้อย่างต่อเนื่อง

แนวคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดสะท้อนให้เห็นว่า การพิจารณาว่าผู้รับจ้างเป็นฝ่ายผิดสัญญาหรือไม่นั้น ไม่อาจพิจารณาเพียงผลลัพธ์ที่โครงการก่อสร้างล่าช้าหรือไม่แล้วเสร็จเท่านั้น แต่ต้องพิจารณาข้อเท็จจริงทั้งหมดที่เกิดขึ้นตลอดอายุสัญญา รวมถึงพฤติการณ์ของหน่วยงานของรัฐเองว่ามีส่วนทำให้การดำเนินงานล่าช้าหรือไม่ ตลอดจนต้องพิจารณาว่าหน่วยงานของรัฐได้ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายและสัญญากำหนดก่อนใช้อำนาจแล้วหรือยัง

1. การบอกเลิกสัญญาต้องตั้งอยู่บนเหตุอันสมควรและเป็นไปตามกระบวนการที่กฎหมายกำหนด

การบอกเลิกสัญญาจ้างของรัฐถือเป็นการใช้อำนาจที่ก่อให้เกิดผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อสิทธิของผู้รับจ้าง เนื่องจากไม่เพียงทำให้ความสัมพันธ์ตามสัญญาสิ้นสุดลงเท่านั้น แต่ยังอาจนำไปสู่การเรียกค่าเสียหาย การริบหลักประกันสัญญา และการพิจารณาขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงานในลำดับถัดไป

ด้วยเหตุนี้ ศาลปกครองสูงสุดจึงวางหลักว่า หน่วยงานของรัฐต้องพิสูจน์ให้ได้ว่าผู้รับจ้างผิดสัญญาในสาระสำคัญ และได้ดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในสัญญาอย่างครบถ้วนแล้ว ไม่ว่าจะเป็นการแจ้งเตือน การกำหนดระยะเวลาให้แก้ไขการผิดสัญญา และการพิจารณาคำชี้แจงของผู้รับจ้างอย่างรอบด้าน ก่อนจะมีคำสั่งบอกเลิกสัญญา

หากข้อเท็จจริงปรากฏว่าความล่าช้าเกิดจากการส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างล่าช้า การเปลี่ยนแปลงแบบก่อสร้าง การสั่งหยุดงาน หรือการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐเอง การถือว่าผู้รับจ้างเป็นฝ่ายผิดแต่เพียงฝ่ายเดียวอาจเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคำสั่งบอกเลิกสัญญาดังกล่าวอาจถูกเพิกถอนได้ในชั้นศาลปกครอง

2. การริบหลักประกันสัญญาต้องมีฐานแห่งความรับผิดที่ชัดเจน

หลักประกันสัญญามีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองผลประโยชน์ของรัฐและเป็นหลักประกันว่าผู้รับจ้างจะปฏิบัติตามพันธกรณีในสัญญา มิใช่เป็นมาตรการลงโทษผู้รับจ้างโดยอัตโนมัติเมื่อเกิดความล่าช้าในการดำเนินงาน

ศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักไว้ว่าการริบหลักประกันสัญญาจะชอบด้วยกฎหมายก็ต่อเมื่อหน่วยงานของรัฐสามารถพิสูจน์ได้ว่าผู้รับจ้างเป็นฝ่ายผิดสัญญา และการบอกเลิกสัญญาหรือการใช้สิทธิตามสัญญาเป็นไปโดยชอบ หากภายหลังปรากฏว่าความเสียหายมิได้เกิดจากผู้รับจ้างเพียงฝ่ายเดียว หรือการบอกเลิกสัญญาไม่ชอบด้วยกฎหมาย การริบหลักประกันสัญญาย่อมขาดฐานทางกฎหมายรองรับ และอาจถูกศาลมีคำพิพากษาให้คืนหลักประกันแก่ผู้รับจ้างได้

หลักดังกล่าวสะท้อนว่า แม้หลักประกันสัญญาจะเป็นเครื่องมือสำคัญในการคุ้มครองผลประโยชน์ของรัฐ แต่การใช้สิทธิริบหลักประกันยังคงต้องสอดคล้องกับหลักความได้สัดส่วนและหลักความรับผิดตามเหตุแห่งความผิด มิใช่ใช้เป็นมาตรการลงโทษเกินกว่าความเสียหายที่รัฐได้รับจริง

3. การขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงานต้องอยู่ภายใต้หลักความเป็นธรรมทางปกครอง

การขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงานเป็นมาตรการทางปกครองที่มีผลกระทบอย่างกว้างขวางต่อผู้ประกอบการ เนื่องจากทำให้ผู้ประกอบการถูกจำกัดสิทธิในการเข้าร่วมการจัดซื้อจัดจ้างกับหน่วยงานของรัฐ ส่งผลต่อโอกาสทางธุรกิจ ชื่อเสียง และความน่าเชื่อถือในระยะยาว

ด้วยเหตุที่มาตรการดังกล่าวจำกัดสิทธิในการประกอบอาชีพและเสรีภาพในการประกอบธุรกิจ ศาลปกครองสูงสุดจึงให้ความสำคัญกับกระบวนการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองเป็นพิเศษ โดยวางหลักว่า หน่วยงานของรัฐต้องรวบรวมข้อเท็จจริงอย่างครบถ้วน เปิดโอกาสให้ผู้รับจ้างชี้แจงข้อเท็จจริงและนำเสนอพยานหลักฐานอย่างเพียงพอ รวมทั้งต้องพิจารณาว่าการผิดสัญญาเกิดจากความผิดของผู้รับจ้างโดยแท้จริง หรือเกิดจากเหตุสุดวิสัย หรือเกิดจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐเอง

หากการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานของรัฐละเลยข้อเท็จจริงที่มีสาระสำคัญ ไม่รับฟังคำชี้แจงของผู้รับจ้าง หรือไม่สามารถพิสูจน์ได้ว่าผู้รับจ้างเป็นฝ่ายผิด คำสั่งขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงานย่อมมีโอกาสถูกเพิกถอนโดยศาลปกครอง เนื่องจากเป็นการใช้อำนาจที่ไม่สอดคล้องกับหลักความชอบด้วยกฎหมายและหลักความเป็นธรรมทางปกครอง

ข้อสังเกตในทางปฏิบัติ

จากแนวคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดจะเห็นได้ว่า ศาลมิได้ปฏิเสธสิทธิของรัฐในการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ หากแต่กำหนดให้การใช้อำนาจของรัฐต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักนิติธรรมและการใช้ดุลพินิจอย่างสมเหตุสมผล กล่าวคือ แม้ผู้รับจ้างจะผิดสัญญา แต่การบอกเลิกสัญญา การริบหลักประกันสัญญา หรือการขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงาน จะชอบด้วยกฎหมายก็ต่อเมื่อหน่วยงานของรัฐได้ดำเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด พิจารณาข้อเท็จจริงอย่างครบถ้วน และพิสูจน์ได้ว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นเป็นผลจากการกระทำของผู้รับจ้างอย่างแท้จริง

ในทางกลับกัน หากความล่าช้าหรือความเสียหายเกิดจากการกระทำของหน่วยงานของรัฐเอง หรือหน่วยงานของรัฐใช้อำนาจโดยไม่ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด การใช้อำนาจดังกล่าวย่อมอยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครอง และอาจถูกเพิกถอนหรือแก้ไขได้ ทั้งนี้ เพื่อสร้างดุลยภาพระหว่างการคุ้มครองประโยชน์ของรัฐกับการคุ้มครองสิทธิของเอกชน อันเป็นหลักการสำคัญของกฎหมายปกครองไทยและหลักธรรมาภิบาลในการบริหารราชการแผ่นดิน

บทสรุป

การได้รับคัดเลือกให้เป็นคู่สัญญาของหน่วยงานของรัฐมิใช่เป็นเพียงโอกาสในการประกอบธุรกิจ หากแต่เป็นการเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินภารกิจสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินและการจัดให้มีบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนโดยรวม ด้วยเหตุนี้ ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับผู้รับจ้างจึงมีลักษณะเฉพาะที่แตกต่างจากสัญญาระหว่างเอกชนทั่วไป กล่าวคือ แม้จะมีพื้นฐานอยู่บนหลักกฎหมายสัญญา แต่การใช้สิทธิและการปฏิบัติตามสัญญาจะต้องคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ หลักธรรมาภิบาล และประสิทธิภาพในการบริหารราชการแผ่นดินควบคู่กันไป

ในมิติของความรับผิด ผู้รับจ้างที่ไม่สามารถปฏิบัติตามพันธกรณีในสัญญาอาจไม่ได้เผชิญเพียงความรับผิดในการชดใช้ค่าเสียหายตามหลักกฎหมายแพ่ง หากแต่ยังอาจถูกใช้มาตรการทางปกครองและมาตรการตามกฎหมายว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็นการเรียกค่าปรับ การบอกเลิกสัญญา การริบหลักประกันสัญญา การเรียกค่าเสียหายเพิ่มเติม หรือการขึ้นบัญชีผู้ทิ้งงาน ซึ่งล้วนเป็นมาตรการที่ส่งผลกระทบโดยตรงต่อสถานะทางธุรกิจและความสามารถในการเข้าร่วมโครงการของรัฐในอนาคต นอกจากนี้ หากข้อเท็จจริงปรากฏว่าการผิดสัญญาเกี่ยวข้องกับการทุจริต การสมยอมในการเสนอราคา การใช้เอกสารอันเป็นเท็จ หรือการกระทำที่ฝ่าฝืนกฎหมายอาญา ผู้ที่เกี่ยวข้องอาจต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางปกครอง และทางอาญาควบคู่กัน ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าความรับผิดของผู้รับจ้างในโครงการภาครัฐมีความเข้มข้นและซับซ้อนกว่าการผิดสัญญาในทางธุรกิจโดยทั่วไป

อย่างไรก็ดี การคุ้มครองประโยชน์ของรัฐมิได้หมายความว่าหน่วยงานของรัฐจะสามารถใช้อำนาจได้โดยปราศจากข้อจำกัด ดังที่แนวคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักไว้อย่างต่อเนื่องว่า การใช้มาตรการที่กระทบต่อสิทธิของผู้รับจ้างต้องตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักนิติธรรม ความชอบด้วยกฎหมาย ความได้สัดส่วน และความเป็นธรรมทางปกครอง หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ตรวจสอบข้อเท็จจริงอย่างครบถ้วน รับฟังคำชี้แจงของผู้รับจ้าง และพิจารณาสาเหตุของการผิดสัญญาอย่างรอบด้านก่อนใช้มาตรการใด ๆ ขณะที่ผู้รับจ้างเองก็มีหน้าที่พิสูจน์ว่าความล่าช้าหรือความเสียหายมิได้เกิดจากความบกพร่องของตน หากเกิดจากเหตุสุดวิสัยหรือการกระทำของหน่วยงานของรัฐ ผู้รับจ้างย่อมมีสิทธิได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายเช่นเดียวกัน

ในทางปฏิบัติ ความเสี่ยงที่เกิดขึ้นจากสัญญาของรัฐสามารถบริหารจัดการได้ หากผู้ประกอบการให้ความสำคัญกับการบริหารสัญญาตั้งแต่เริ่มต้น ไม่ว่าจะเป็นการประเมินความพร้อมด้านเงินทุน บุคลากร เครื่องจักร เทคโนโลยี และผู้รับจ้างช่วง การวางแผนบริหารระยะเวลาก่อสร้าง การปฏิบัติตามขั้นตอนของสัญญาอย่างเคร่งครัด ตลอดจนการจัดเก็บพยานหลักฐาน หนังสือโต้ตอบ และบันทึกเหตุการณ์ต่าง ๆ ตลอดระยะเวลาการดำเนินโครงการ เนื่องจากเอกสารเหล่านี้อาจเป็นหลักฐานสำคัญในการพิสูจน์ข้อเท็จจริงและรักษาสิทธิของผู้รับจ้างหากเกิดข้อพิพาทในภายหลัง

ท้ายที่สุด การเข้าร่วมการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐไม่ควรถูกมองเพียงในมิติของการแข่งขันด้านราคา หากแต่ควรพิจารณาควบคู่กับความสามารถในการปฏิบัติตามพันธกรณีตลอดอายุสัญญา ผู้ประกอบการที่ประเมินศักยภาพของตนเองอย่างรอบคอบ มีระบบบริหารสัญญาที่มีประสิทธิภาพ และสามารถบริหารความเสี่ยงได้อย่างเหมาะสม ย่อมลดโอกาสในการเกิดข้อพิพาทและสามารถดำเนินโครงการของรัฐได้อย่างยั่งยืน ขณะเดียวกัน หน่วยงานของรัฐเองก็ต้องใช้อำนาจภายใต้กรอบของกฎหมายและหลักธรรมาภิบาล เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะกับการคุ้มครองสิทธิของคู่สัญญา อันเป็นรากฐานสำคัญของระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐที่มีความโปร่งใส เป็นธรรม และสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และสังคมโดยรวม

ข้อสงวนสิทธิ์

บทความนี้จัดทำขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในการให้ข้อมูลทางกฎหมายทั่วไปเท่านั้น มิใช่คำปรึกษากฎหมายสำหรับกรณีเฉพาะ การปรึกษากฎหมายควรได้รับคำแนะนำจากผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงและวัตถุประสงค์ของแต่ละบุคคล สงวนลิขสิทธิ์ตามพรบ. ลิขสิทธิ์ 2537

ผู้เขียน : พิณประภัสร์ จาติกวนิช

วันที่ : 23 กรกฎาคม 2569