ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา โลกได้เข้าสู่ยุคที่ข้อมูล (Data) กลายเป็นทรัพยากรทางเศรษฐกิจที่มีมูลค่าไม่แตกต่างจากทรัพยากรธรรมชาติหรือโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงาน การเติบโตของเทคโนโลยีดิจิทัล ไม่ว่าจะเป็นปัญญาประดิษฐ์ (Artificial Intelligence: AI) การประมวลผลแบบคลาวด์ (Cloud Computing) การวิเคราะห์ข้อมูลขนาดใหญ่ (Big Data Analytics) อินเทอร์เน็ตในทุกสรรพสิ่ง (Internet of Things: IoT) และเครือข่ายสื่อสารความเร็วสูง ทำให้ปริมาณข้อมูลที่ถูกสร้างขึ้นทั่วโลกเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดในทุกวินาที ข้อมูลจำนวนมหาศาลดังกล่าวจำเป็นต้องได้รับการจัดเก็บ ประมวลผล ถ่ายทอด และรักษาความปลอดภัยภายในโครงสร้างพื้นฐานที่มีเสถียรภาพสูง ซึ่งก็คือ “ศูนย์ข้อมูล” หรือ Data Centre

เดิมที Data Centre อาจถูกมองว่าเป็นเพียงอาคารสำหรับติดตั้งเซิร์ฟเวอร์หรืออุปกรณ์คอมพิวเตอร์ขององค์กร แต่ในปัจจุบัน Data Centre ได้พัฒนาไปสู่การเป็นโครงสร้างพื้นฐานเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Digital Infrastructure) ที่มีบทบาทต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ความมั่นคงทางไซเบอร์ และความสามารถในการแข่งขันของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ รัฐบาลของหลายประเทศจึงกำหนดให้การลงทุนด้าน Data Centre เป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัล ควบคู่กับการลงทุนในโครงข่ายไฟฟ้า พลังงานสะอาด ระบบโทรคมนาคม และโครงสร้างพื้นฐานด้านโลจิสติกส์

สำหรับประเทศไทย การประกาศนโยบายเศรษฐกิจดิจิทัลและการผลักดันให้ประเทศไทยเป็น Digital Hub ของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ส่งผลให้การลงทุนด้าน Data Centre ขยายตัวอย่างต่อเนื่อง นักลงทุนระดับโลกจำนวนมากให้ความสนใจจัดตั้งศูนย์ข้อมูลในประเทศไทย อาศัยข้อได้เปรียบด้านที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ ความมั่นคงของระบบไฟฟ้า โครงข่ายไฟเบอร์ออปติกระหว่างประเทศ และมาตรการส่งเสริมการลงทุนของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI)

อย่างไรก็ตาม การส่งเสริมการลงทุนดังกล่าวมิได้หมายความว่าการพัฒนา Data Centre จะปราศจากข้อจำกัดทางกฎหมาย ตรงกันข้าม เมื่อโครงการมีขนาดใหญ่ขึ้นและใช้ทรัพยากรธรรมชาติในปริมาณสูง ประเด็นด้านสิ่งแวดล้อมกลับกลายเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ผู้พัฒนาโครงการไม่อาจมองข้าม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) ซึ่งเป็นกลไกทางกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อประเมินความเหมาะสมของโครงการก่อนที่การก่อสร้างหรือการดำเนินกิจการจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนโดยรอบ

Data Centre มิใช่อาคารทั่วไป

ในมุมมองของกฎหมายสิ่งแวดล้อม การจำแนกประเภทของโครงการมิได้พิจารณาจากชื่อเรียกของกิจการ หากแต่พิจารณาจากลักษณะการใช้ทรัพยากรและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อสิ่งแวดล้อม แม้ Data Centre จะไม่มีสายการผลิต ไม่มีปล่องระบายควัน และไม่มีการผลิตสินค้าในความหมายของโรงงานอุตสาหกรรม แต่ลักษณะการดำเนินงานของ Data Centre กลับแตกต่างจากอาคารสำนักงานทั่วไปอย่างมีนัยสำคัญ

ศูนย์ข้อมูลขนาดใหญ่ต้องดำเนินงานตลอดยี่สิบสี่ชั่วโมงโดยไม่สามารถหยุดระบบได้ แม้เพียงไม่กี่วินาทีก็อาจสร้างความเสียหายต่อธุรกิจหรือบริการสาธารณะที่พึ่งพาโครงสร้างพื้นฐานดังกล่าว ด้วยเหตุนี้ Data Centre จึงต้องมีระบบสำรองไฟฟ้าหลายชั้น ระบบทำความเย็นที่มีประสิทธิภาพสูง ระบบควบคุมอุณหภูมิและความชื้น ระบบป้องกันอัคคีภัยเฉพาะทาง รวมถึงระบบรักษาความปลอดภัยทางกายภาพและทางไซเบอร์ที่ซับซ้อนกว่าการใช้อาคารทั่วไป

องค์ประกอบเหล่านี้ทำให้ Data Centre เป็นอาคารที่มีความเข้มข้นในการใช้พลังงาน (Energy Intensive Building) สูงที่สุดประเภทหนึ่งของโลก การใช้พลังงานส่วนใหญ่ไม่ได้เกิดจากอุปกรณ์คอมพิวเตอร์เพียงอย่างเดียว หากแต่เกิดจากระบบสนับสนุนทั้งหมดที่ต้องทำงานควบคู่กันเพื่อรักษาเสถียรภาพของศูนย์ข้อมูล ความต้องการใช้พลังงานในระดับดังกล่าวส่งผลให้ Data Centre กลายเป็นหนึ่งในกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ได้รับความสนใจจากนักกฎหมายสิ่งแวดล้อมและนักนโยบายด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง

นอกจากนี้ Data Centre ยังต้องใช้น้ำในปริมาณมากสำหรับระบบระบายความร้อนในบางรูปแบบ และต้องติดตั้งเครื่องกำเนิดไฟฟ้าสำรองซึ่งใช้เชื้อเพลิงดีเซลเพื่อรองรับเหตุฉุกเฉิน แม้เครื่องกำเนิดดังกล่าวจะไม่ได้ใช้งานตลอดเวลา แต่ก็ถือเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษทางอากาศที่ต้องได้รับการประเมินภายใต้กฎหมายสิ่งแวดล้อม

ความท้าทายของกฎหมายสิ่งแวดล้อมต่อการลงทุน Data Centre

ในอดีต กฎหมายสิ่งแวดล้อมของหลายประเทศถูกออกแบบขึ้นเพื่อกำกับดูแลโครงการอุตสาหกรรมหนัก เช่น โรงกลั่นน้ำมัน โรงไฟฟ้า โรงงานปิโตรเคมี หรือเหมืองแร่ ซึ่งเป็นกิจการที่ปล่อยมลพิษโดยตรง อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจดิจิทัลทำให้เกิดกิจการรูปแบบใหม่ที่แม้จะไม่มีการปล่อยมลพิษจากกระบวนการผลิต แต่กลับใช้ทรัพยากรธรรมชาติในปริมาณมหาศาล และมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมในลักษณะที่แตกต่างออกไป

Data Centre เป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของกิจการประเภทดังกล่าว เนื่องจากผลกระทบของโครงการมิได้จำกัดอยู่เพียงพื้นที่ตั้งของอาคาร หากแต่ขยายไปถึงระบบผลิตไฟฟ้า ระบบส่งกำลังไฟฟ้า แหล่งน้ำ ระบบสาธารณูปโภค และการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการใช้พลังงานไฟฟ้าในภาพรวม ดังนั้น การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของ Data Centre จึงจำเป็นต้องใช้มุมมองแบบบูรณาการ (Integrated Environmental Assessment) ที่พิจารณาผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อม รวมถึงผลกระทบสะสม (Cumulative Impact) จากการพัฒนาโครงการหลายแห่งในพื้นที่เดียวกัน

ประเด็นดังกล่าวได้รับความสนใจอย่างยิ่งในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา เนื่องจากผู้ให้บริการ Cloud Computing และผู้พัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน AI ระดับโลกต่างเร่งลงทุนก่อสร้าง Data Centre ขนาดใหญ่ ส่งผลให้หลายประเทศเริ่มทบทวนกฎหมายและมาตรการด้านสิ่งแวดล้อม เพื่อให้สามารถรองรับการลงทุนได้โดยไม่กระทบต่อความมั่นคงด้านพลังงาน ทรัพยากรน้ำ และเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตามพันธกรณีระหว่างประเทศ

ความสำคัญของการศึกษาประเด็น EIA สำหรับประเทศไทย

แม้ว่าประเทศไทยจะมีการส่งเสริมการลงทุนด้าน Data Centre อย่างต่อเนื่อง แต่ในทางปฏิบัติยังปรากฏคำถามทางกฎหมายหลายประการ เช่น Data Centre ทุกประเภทจำเป็นต้องจัดทำรายงาน EIA หรือไม่ หากไม่ใช่ เกณฑ์ใดเป็นตัวกำหนดว่ากรณีใดต้องจัดทำ EIA และกรณีใดไม่ต้องจัดทำ นอกจากนี้ การก่อสร้างศูนย์ข้อมูลยังเกี่ยวข้องกับกฎหมายผังเมือง กฎหมายควบคุมอาคาร กฎหมายพลังงาน กฎหมายสาธารณสุข และกฎหมายทรัพยากรน้ำ ซึ่งล้วนมีผลต่อความเป็นไปได้ของโครงการทั้งสิ้น

ในทางปฏิบัติ ผู้ลงทุนจำนวนไม่น้อยมุ่งให้ความสำคัญกับการได้รับสิทธิประโยชน์จาก BOI หรือการจัดหาพื้นที่ที่มีศักยภาพด้านระบบไฟฟ้าและโครงข่ายสื่อสาร แต่กลับประเมินความเสี่ยงด้านกฎหมายสิ่งแวดล้อมในภายหลัง ส่งผลให้บางโครงการต้องเผชิญกับความล่าช้าในการขออนุญาต การแก้ไขแบบก่อสร้าง หรือการจัดทำรายงานเพิ่มเติม ซึ่งอาจกระทบต่อระยะเวลาการลงทุนและต้นทุนของโครงการอย่างมีนัยสำคัญ

ด้วยเหตุนี้ การศึกษากรอบกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับ EIA สำหรับ Data Centre จึงมิใช่เพียงการอธิบายขั้นตอนการจัดทำรายงาน หากแต่เป็นการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายสิ่งแวดล้อมกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัล เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างการส่งเสริมการลงทุนและการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development)

กรอบกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดตั้ง Data Centre ในประเทศไทย

การพัฒนาโครงการ Data Centre มิใช่เพียงการก่อสร้างอาคารเพื่อรองรับอุปกรณ์คอมพิวเตอร์ หากแต่เป็นการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัลที่มีความซับซ้อนทั้งในด้านเทคนิค วิศวกรรม พลังงาน โทรคมนาคม และกฎหมาย การดำเนินโครงการหนึ่งโครงการจึงเกี่ยวข้องกับกฎหมายหลายฉบับซึ่งมีวัตถุประสงค์แตกต่างกัน บางฉบับมุ่งควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดิน บางฉบับกำกับมาตรฐานด้านความปลอดภัยของอาคาร ขณะที่บางฉบับมีวัตถุประสงค์เพื่อป้องกันผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ

ในทางปฏิบัติ ผู้ลงทุนจำนวนไม่น้อยให้ความสำคัญกับการได้รับสิทธิประโยชน์จากสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) หรือการจัดหาพื้นที่ซึ่งมีระบบไฟฟ้าและโครงข่ายสื่อสารที่เพียงพอ แต่กลับให้ความสำคัญกับการวิเคราะห์ข้อจำกัดทางกฎหมายในระยะท้ายของโครงการ ส่งผลให้เกิดความล่าช้าในการขออนุญาต การปรับเปลี่ยนแบบก่อสร้าง หรือแม้แต่การเปลี่ยนแปลงสถานที่ตั้งของโครงการ ซึ่งล้วนเป็นต้นทุนที่สามารถหลีกเลี่ยงได้ หากมีการวิเคราะห์กฎหมายอย่างครบถ้วนตั้งแต่ระยะเริ่มต้น

การจัดตั้ง Data Centre ในประเทศไทยมิได้อยู่ภายใต้กฎหมายเฉพาะฉบับเดียว หากแต่เป็นการบังคับใช้กฎหมายหลายฉบับควบคู่กันในลักษณะบูรณาการ (Integrated Regulatory Framework) โดยแต่ละกฎหมายมีวัตถุประสงค์และกลไกการกำกับดูแลที่แตกต่างกัน การทำความเข้าใจความสัมพันธ์ของกฎหมายเหล่านี้จึงเป็นปัจจัยสำคัญในการประเมินความเป็นไปได้ของโครงการและการบริหารความเสี่ยงทางกฎหมาย

พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535

กฎหมายที่มีบทบาทสำคัญที่สุดในการกำกับดูแลผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมของโครงการ Data Centre คือ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งถือเป็นกฎหมายแม่บทด้านสิ่งแวดล้อมของประเทศไทย

กฎหมายฉบับดังกล่าวมิได้กำหนดให้โครงการทุกประเภทต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม หากแต่ให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ กำหนดประเภทและขนาดของโครงการหรือกิจการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม และกำหนดให้โครงการดังกล่าวต้องจัดทำรายงาน EIA ก่อนที่หน่วยงานของรัฐจะอนุญาตให้ดำเนินโครงการ

สาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้มิได้อยู่ที่การกำหนดภาระหน้าที่แก่ผู้ประกอบการเท่านั้น หากแต่สะท้อนหลักการสำคัญของกฎหมายสิ่งแวดล้อมสมัยใหม่ กล่าวคือ รัฐมีหน้าที่พิจารณาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมควบคู่กับผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ก่อนที่จะอนุญาตให้มีการดำเนินกิจกรรมซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติหรือคุณภาพชีวิตของประชาชน

สำหรับ Data Centre ประเด็นสำคัญมิใช่การตอบคำถามว่า “Data Centre ต้องทำ EIA หรือไม่” แต่ต้องพิจารณาว่าองค์ประกอบของโครงการเข้าลักษณะตามประเภทหรือขนาดของกิจการที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ เช่น การใช้ที่ดินขนาดใหญ่ การก่อสร้างระบบสาธารณูปโภคประกอบโครงการ หรือการพัฒนาในพื้นที่ซึ่งมีข้อจำกัดด้านสิ่งแวดล้อม

พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2562

กฎหมายผังเมืองเป็นกฎหมายที่มีความสำคัญไม่น้อยไปกว่ากฎหมายสิ่งแวดล้อม เนื่องจากการอนุญาตให้ใช้ที่ดินเพื่อก่อสร้าง Data Centre ต้องสอดคล้องกับผังเมืองรวมและข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินในแต่ละพื้นที่

แม้ Data Centre จะไม่ใช่โรงงานผลิตสินค้าในความหมายดั้งเดิม แต่ก็ไม่อาจถือว่าเป็นอาคารสำนักงานทั่วไปในทุกกรณี การพิจารณาประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดินจึงต้องอาศัยลักษณะการใช้งานจริง ขนาดของอาคาร ระบบประกอบอาคาร และผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อพื้นที่โดยรอบ

ในทางปฏิบัติ การเลือกที่ดินซึ่งสอดคล้องกับผังเมืองตั้งแต่ระยะเริ่มต้น จะช่วยลดความเสี่ยงในการขออนุญาตและลดโอกาสเกิดข้อพิพาทกับหน่วยงานของรัฐในภายหลัง

พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522

แม้ Data Centre จะถูกขับเคลื่อนด้วยเทคโนโลยีสารสนเทศ แต่ในเชิงกฎหมาย โครงการดังกล่าวยังคงเป็น “อาคาร” ซึ่งอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522

ลักษณะเฉพาะของ Data Centre ทำให้ข้อกำหนดด้านวิศวกรรมอาคารมีความเข้มงวดกว่าการก่อสร้างอาคารทั่วไป ไม่ว่าจะเป็นโครงสร้างรับน้ำหนัก ระบบป้องกันอัคคีภัย ระบบระบายอากาศ ระบบไฟฟ้าสำรอง ระบบสายดิน ตลอดจนมาตรฐานด้านความปลอดภัยอื่นที่เกี่ยวข้อง

การออกแบบอาคารจึงต้องคำนึงถึงทั้งข้อกำหนดตามกฎหมายไทยและมาตรฐานสากล เช่น ANSI/TIA-942, Uptime Institute Tier Standard และมาตรฐานของผู้ให้บริการ Cloud ระดับโลก ซึ่งแม้มาตรฐานดังกล่าวจะมิใช่กฎหมายโดยตรง แต่ในทางปฏิบัติมักถูกกำหนดเป็นเงื่อนไขของผู้ลงทุนหรือผู้ใช้บริการ

กฎหมายด้านพลังงาน

พลังงานไฟฟ้าเป็นหัวใจสำคัญของการดำเนินงาน Data Centre ความต่อเนื่องของการจ่ายไฟฟ้า (Power Availability) และความสามารถในการรองรับโหลดไฟฟ้าสูง (High Load Capacity) เป็นปัจจัยสำคัญในการเลือกพื้นที่ลงทุน

ในหลายกรณี ผู้พัฒนาโครงการจำเป็นต้องประสานงานกับการไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค หรือการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย เพื่อประเมินศักยภาพของระบบจำหน่ายและระบบส่ง รวมถึงการก่อสร้างสถานีไฟฟ้าย่อยหรือระบบเชื่อมต่อเพิ่มเติม ทั้งนี้ ภาระหน้าที่ดังกล่าวอาจเกี่ยวข้องกับกฎหมายด้านพลังงานและข้อกำหนดของหน่วยงานกำกับดูแลกิจการพลังงาน ซึ่งส่งผลโดยตรงต่อระยะเวลาการพัฒนาโครงการ

นอกจากนี้ แนวโน้มของ Data Centre ในระดับสากลยังมุ่งสู่การใช้พลังงานหมุนเวียนและการจัดซื้อไฟฟ้าจากแหล่งพลังงานสะอาด ซึ่งสอดคล้องกับเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและนโยบายด้าน ESG ของผู้ลงทุนระหว่างประเทศ

กฎหมายด้านทรัพยากรน้ำ

ระบบทำความเย็นของ Data Centre หลายประเภทอาศัยน้ำเป็นองค์ประกอบสำคัญในการระบายความร้อน การใช้น้ำในปริมาณมากย่อมก่อให้เกิดประเด็นทางกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิในการใช้น้ำ การจัดการน้ำเสีย และผลกระทบต่อแหล่งน้ำสาธารณะ

ในพื้นที่ที่มีข้อจำกัดด้านทรัพยากรน้ำ หน่วยงานของรัฐอาจกำหนดมาตรการเพิ่มเติมหรือกำหนดเงื่อนไขในการใช้น้ำ เพื่อป้องกันมิให้การดำเนินโครงการกระทบต่อการอุปโภคบริโภคของประชาชนหรือภาคเกษตรกรรม ดังนั้น การศึกษาศักยภาพของแหล่งน้ำจึงมิใช่เพียงประเด็นด้านวิศวกรรม หากแต่เป็นประเด็นทางกฎหมายที่อาจส่งผลต่อการอนุญาตให้ดำเนินโครงการด้วย

การส่งเสริมการลงทุนโดยสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา รัฐบาลไทยได้กำหนดให้ Data Centre และ Cloud Service เป็นกิจการเป้าหมายที่ได้รับการส่งเสริมการลงทุน เพื่อผลักดันให้ประเทศไทยเป็นศูนย์กลางเศรษฐกิจดิจิทัลของภูมิภาค การได้รับการส่งเสริมจาก BOI อาจก่อให้เกิดสิทธิประโยชน์หลายประการ ทั้งด้านภาษีอากร การนำเข้าวัสดุอุปกรณ์ และสิทธิในการถือครองที่ดินหรือการจ้างแรงงานต่างชาติในบางกรณี

อย่างไรก็ตาม การได้รับการส่งเสริมการลงทุนมิได้เป็นข้อยกเว้นในการปฏิบัติตามกฎหมายสิ่งแวดล้อมหรือกฎหมายผังเมือง ผู้ได้รับการส่งเสริมยังคงมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายทุกฉบับที่เกี่ยวข้อง และต้องได้รับใบอนุญาตจากหน่วยงานที่มีอำนาจก่อนเริ่มดำเนินกิจการ

จากการศึกษาจะเห็นได้ว่า การพัฒนา Data Centre ในประเทศไทยอยู่ภายใต้กรอบกฎหมายที่มีความซับซ้อนและเชื่อมโยงกันหลายมิติ ตั้งแต่กฎหมายสิ่งแวดล้อม กฎหมายผังเมือง กฎหมายควบคุมอาคาร กฎหมายพลังงาน กฎหมายทรัพยากรน้ำ ตลอดจนมาตรการส่งเสริมการลงทุน การวิเคราะห์กฎหมายแต่ละฉบับโดยแยกออกจากกันอาจไม่เพียงพอต่อการประเมินความเป็นไปได้ของโครงการ เนื่องจากข้อกำหนดของกฎหมายแต่ละฉบับส่งผลต่อกันในทางปฏิบัติ

ด้วยเหตุนี้ การวางแผนโครงการ Data Centre จึงควรเริ่มต้นจากการทำ Legal Feasibility Assessment ควบคู่กับการศึกษาความเป็นไปได้ด้านวิศวกรรมและเศรษฐศาสตร์ เพื่อให้ผู้ลงทุนสามารถประเมินความเสี่ยงและกำหนดแนวทางการพัฒนาโครงการได้อย่างเหมาะสม ภายใต้หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนและการกำกับดูแลกิจการที่ดี

การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) กับการพัฒนา Data Centre

การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือ Environmental Impact Assessment (EIA) ถือเป็นหนึ่งในกลไกทางกฎหมายที่สำคัญที่สุดของกฎหมายสิ่งแวดล้อมสมัยใหม่ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้การตัดสินใจของรัฐเกี่ยวกับการอนุญาตโครงการขนาดใหญ่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลทางวิทยาศาสตร์ ข้อเท็จจริง และการประเมินผลกระทบอย่างรอบด้าน มากกว่าการพิจารณาเพียงประโยชน์ทางเศรษฐกิจหรือความคุ้มค่าของการลงทุน

แนวคิดของ EIA เกิดขึ้นจากการตระหนักว่า เมื่อโครงการได้รับอนุญาตและเริ่มดำเนินการแล้ว ความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อสิ่งแวดล้อมในหลายกรณีอาจไม่สามารถฟื้นฟูให้กลับคืนสู่สภาพเดิมได้ หรือหากสามารถฟื้นฟูได้ก็ต้องใช้เวลาและงบประมาณจำนวนมหาศาล หลักการสำคัญของ EIA จึงมิใช่การเยียวยาความเสียหายภายหลัง แต่เป็นการคาดการณ์ วิเคราะห์ และป้องกันผลกระทบก่อนที่ความเสียหายจะเกิดขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับหลักการป้องกันไว้ก่อน (Preventive Principle) และหลักการใช้ความระมัดระวังไว้ก่อน (Precautionary Principle) อันเป็นหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศ

แม้ Data Centre จะมิใช่กิจการที่มีการปล่อยมลพิษจากกระบวนการผลิตในลักษณะเดียวกับโรงงานอุตสาหกรรมหรือโรงไฟฟ้า แต่การดำเนินงานของศูนย์ข้อมูลกลับมีลักษณะเฉพาะที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมในหลายมิติ ไม่ว่าจะเป็นการใช้พลังงานไฟฟ้าปริมาณมหาศาล การใช้น้ำเพื่อระบบทำความเย็น การติดตั้งเครื่องกำเนิดไฟฟ้าสำรอง การใช้เชื้อเพลิง การจัดการแบตเตอรี่สำรอง ตลอดจนผลกระทบทางอ้อมต่อโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานของประเทศ ประเด็นเหล่านี้ล้วนเป็นเหตุผลที่ทำให้การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเข้ามามีบทบาทสำคัญต่อการพัฒนาโครงการ Data Centre ในปัจจุบัน

พัฒนาการของระบบ EIA ในกฎหมายระหว่างประเทศ

แนวคิดเรื่องการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมมีจุดเริ่มต้นจากสหรัฐอเมริกา ภายหลังการประกาศใช้ National Environmental Policy Act of 1969 (NEPA) ซึ่งกำหนดให้หน่วยงานของรัฐบาลกลางต้องจัดทำ Environmental Impact Statement (EIS) ก่อนดำเนินโครงการหรืออนุมัติโครงการที่อาจส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อสิ่งแวดล้อม

สาระสำคัญของกฎหมายดังกล่าวมิได้อยู่ที่การกำหนดขั้นตอนทางปกครองเท่านั้น หากแต่เป็นการเปลี่ยนแปลงแนวคิดของการบริหารราชการแผ่นดิน โดยกำหนดให้การคุ้มครองสิ่งแวดล้อมเป็นองค์ประกอบหนึ่งของกระบวนการตัดสินใจของรัฐ (Environmental Consideration in Decision-Making) มิใช่ประเด็นที่พิจารณาภายหลังเมื่อโครงการได้รับอนุญาตแล้ว

ต่อมา หลักการดังกล่าวได้รับการยอมรับในระดับนานาชาติ โดยเฉพาะภายหลังการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (United Nations Conference on Environment and Development) ณ นครริโอเดจาเนโร ค.ศ. 1992 ซึ่ง “หลักการที่ 17” (Principle 17 of the Rio Declaration) ได้กำหนดให้การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐในการกำกับดูแลโครงการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อสิ่งแวดล้อม

นับแต่นั้นเป็นต้นมา EIA จึงกลายเป็นมาตรฐานขั้นต่ำของการพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ในแทบทุกประเทศ ไม่ว่าจะเป็นโครงการด้านพลังงาน โครงสร้างพื้นฐาน อุตสาหกรรม หรือแม้แต่โครงการด้านดิจิทัล เช่น Data Centre

 หลักการของ EIA ตามกฎหมายไทย

ประเทศไทยได้นำหลักการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมมาใช้ผ่านพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 โดยมีแนวคิดพื้นฐานว่า การพัฒนาเศรษฐกิจและการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมมิใช่เรื่องที่ขัดแย้งกัน หากแต่ต้องดำเนินควบคู่กันภายใต้หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development)

สาระสำคัญของกฎหมายไทยมิได้กำหนดให้การจัดทำ EIA เป็นเพียงรายงานทางวิชาการ หากแต่กำหนดให้รายงานดังกล่าวเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นก่อนที่หน่วยงานของรัฐจะมีอำนาจอนุญาตให้ดำเนินโครงการ กล่าวอีกนัยหนึ่ง หากกฎหมายกำหนดให้โครงการใดต้องจัดทำ EIA การอนุญาตโดยปราศจากรายงานที่ได้รับความเห็นชอบย่อมมีความเสี่ยงต่อการถูกเพิกถอนหรือถูกโต้แย้งในทางปกครองและทางศาล

ลักษณะดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า EIA มิใช่เพียงเอกสารประกอบการขออนุญาต แต่เป็นกลไกควบคุมการใช้อำนาจของรัฐ เพื่อให้การตัดสินใจเกี่ยวกับการอนุญาตโครงการตั้งอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลที่ครบถ้วน รอบด้าน และตรวจสอบได้

Data Centre เข้าข่ายต้องจัดทำ EIA หรือไม่

คำถามที่พบบ่อยที่สุดในทางปฏิบัติคือ “Data Centre ต้องจัดทำรายงาน EIA ทุกโครงการหรือไม่”

คำตอบคือ ไม่เสมอไป

กฎหมายไทยมิได้กำหนด “Data Centre” เป็นประเภทกิจการที่ต้องจัดทำรายงาน EIA โดยเฉพาะ กล่าวคือ ในประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมว่าด้วยประเภทและขนาดของโครงการหรือกิจการที่ต้องจัดทำรายงาน EIA ไม่มีการบัญญัติคำว่า “ศูนย์ข้อมูล” หรือ “Data Centre” ไว้โดยตรง

อย่างไรก็ดี การที่กฎหมายมิได้ระบุชื่อกิจการโดยตรง มิได้หมายความว่าโครงการจะได้รับการยกเว้นจากการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเสมอไป เพราะการพิจารณาว่าต้องจัดทำ EIA หรือไม่นั้น ต้องพิจารณาจาก “องค์ประกอบของโครงการ” (Project Components) มากกว่าชื่อของกิจการ

ตัวอย่างเช่น หาก Data Centre มีองค์ประกอบของโครงการที่เข้าข่ายตามประเภทหรือขนาดที่กฎหมายกำหนด ไม่ว่าจะเป็นการพัฒนาในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นคุณภาพ พื้นที่ป่าอนุรักษ์ พื้นที่ชายฝั่ง พื้นที่ชุ่มน้ำ หรือมีระบบประกอบโครงการที่เข้าหลักเกณฑ์ของกิจการประเภทอื่น ก็อาจอยู่ในบังคับของกฎหมาย EIA ได้ แม้ชื่อของโครงการจะเป็นเพียง “Data Centre” ก็ตาม

ดังนั้น การวิเคราะห์สถานะทางกฎหมายของ Data Centre จึงไม่อาจอาศัยเพียงชื่อโครงการ แต่ต้องศึกษารายละเอียดของโครงการทั้งหมด ทั้งทำเลที่ตั้ง ลักษณะอาคาร ระบบสาธารณูปโภค ระบบพลังงาน และกิจกรรมประกอบอื่นอย่างรอบด้าน

ความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนเกี่ยวกับ EIA

ในทางปฏิบัติ มักพบความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนอยู่สองประการ

ประการแรก คือความเชื่อว่า EIA เป็นเพียงเอกสารที่จัดทำเพื่อให้ได้รับใบอนุญาตก่อสร้าง ความเข้าใจดังกล่าวไม่ถูกต้อง เนื่องจากรายงาน EIA เป็นกระบวนการศึกษาผลกระทบเชิงวิทยาศาสตร์ที่มีผลต่อการออกแบบโครงการ การกำหนดมาตรการป้องกัน การติดตามตรวจสอบ และการกำหนดเงื่อนไขการดำเนินงานตลอดอายุของโครงการ

ประการที่สอง คือความเชื่อว่า หากโครงการไม่เข้าข่ายต้องจัดทำ EIA ก็ไม่มีหน้าที่ด้านสิ่งแวดล้อมอีกต่อไป ความเข้าใจเช่นนี้ก็ไม่ถูกต้องเช่นเดียวกัน เพราะแม้โครงการจะไม่ต้องจัดทำ EIA ก็ยังคงต้องปฏิบัติตามกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง เช่น กฎหมายควบคุมอาคาร กฎหมายการสาธารณสุข กฎหมายทรัพยากรน้ำ กฎหมายควบคุมมลพิษ และกฎหมายด้านพลังงาน ตลอดจนข้อกำหนดของหน่วยงานกำกับดูแลเฉพาะด้าน

กล่าวอีกนัยหนึ่ง การไม่ต้องจัดทำ EIA มิได้หมายถึงการได้รับการยกเว้นจากหน้าที่ในการป้องกันผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม แต่เป็นเพียงการไม่อยู่ภายใต้กลไกการประเมินผลกระทบในรูปแบบที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น

การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเป็นกลไกทางกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้การพัฒนาโครงการเกิดขึ้นบนพื้นฐานของความสมดุลระหว่างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจกับการคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติ สำหรับ Data Centre แม้กฎหมายไทยจะยังมิได้กำหนดให้เป็นประเภทกิจการที่ต้องจัดทำ EIA โดยตรง แต่ก็ไม่อาจสรุปได้ว่าโครงการทุกแห่งจะได้รับการยกเว้นจากการประเมินผลกระทบ เนื่องจากการพิจารณายังคงขึ้นอยู่กับองค์ประกอบของโครงการ สถานที่ตั้ง และกิจกรรมที่เกี่ยวข้องเป็นสำคัญ

ดังนั้น ผู้พัฒนาโครงการจึงควรเริ่มต้นจากการวิเคราะห์สถานะทางกฎหมายของโครงการในระยะเริ่มแรก เพื่อประเมินว่ามีองค์ประกอบใดที่อาจทำให้โครงการเข้าสู่กระบวนการ EIA และเพื่อให้สามารถออกแบบโครงการได้อย่างสอดคล้องกับกฎหมายสิ่งแวดล้อมตั้งแต่ต้น อันจะช่วยลดความเสี่ยงด้านเวลา ต้นทุน และข้อพิพาทที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต

บทถัดไปจะวิเคราะห์รายละเอียดของ ประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเกี่ยวกับประเภทและขนาดของโครงการที่ต้องจัดทำ EIA พร้อมอธิบายว่า ในทางกฎหมายไทย Data Centre อาจเข้าข่ายต้องจัดทำ EIA ได้ในกรณีใดบ้าง และหน่วยงานของรัฐใช้หลักเกณฑ์ใดในการพิจารณา

การวิเคราะห์หลักเกณฑ์ตามกฎหมายไทย : Data Centre เข้าข่ายต้องจัดทำรายงาน EIA ในกรณีใด

ประเด็นที่ก่อให้เกิดความเข้าใจคลาดเคลื่อนมากที่สุดในการพัฒนาโครงการ Data Centre ในประเทศไทย คือคำถามที่ว่า “Data Centre ต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) หรือไม่”

ในทางปฏิบัติ ผู้ลงทุนจำนวนไม่น้อยได้รับคำตอบในลักษณะสรุปสั้น ๆ ว่า “Data Centre ไม่อยู่ในบัญชีประเภทโครงการที่ต้องจัดทำ EIA” แล้วจึงเข้าใจต่อไปว่าโครงการดังกล่าวสามารถดำเนินการได้โดยไม่ต้องพิจารณากฎหมายสิ่งแวดล้อมอีก อย่างไรก็ตาม การตีความเช่นนี้อาจนำไปสู่ความเสี่ยงทางกฎหมายอย่างมีนัยสำคัญ เนื่องจากเป็นการพิจารณาเฉพาะชื่อของกิจการ โดยละเลยหลักการพื้นฐานของกฎหมายสิ่งแวดล้อมไทยที่ให้ความสำคัญกับ “ลักษณะของโครงการ” มากกว่าชื่อเรียกของโครงการ

ในความเป็นจริง ระบบกฎหมายไทยมิได้ใช้วิธีจำแนกกิจการตามประเภทของธุรกิจเพียงอย่างเดียว แต่ใช้แนวคิดเชิงหน้าที่ (Functional Approach) กล่าวคือ พิจารณาว่าโครงการดังกล่าวมีลักษณะทางกายภาพ มีองค์ประกอบ และมีศักยภาพในการก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมอย่างไร ดังนั้น แม้โครงการจะใช้ชื่อว่า “Data Centre” หากองค์ประกอบของโครงการเข้าลักษณะที่กฎหมายกำหนด ก็อาจตกอยู่ภายใต้บังคับของการจัดทำรายงาน EIA ได้

ด้วยเหตุนี้ การวิเคราะห์สถานะทางกฎหมายของ Data Centre จึงจำเป็นต้องพิจารณาองค์ประกอบของโครงการแต่ละส่วนอย่างเป็นระบบ มิใช่พิจารณาเพียงชื่อของกิจการ

หลักการตีความตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ

พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 มิได้บัญญัติรายชื่อกิจการที่ต้องจัดทำ EIA ไว้โดยตรง หากแต่กำหนดกลไกให้ออกประกาศกระทรวงเพื่อกำหนด “ประเภทและขนาดของโครงการหรือกิจการ” ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม

ถ้อยคำว่า “ประเภทและขนาดของโครงการ” มีนัยสำคัญในทางกฎหมาย เนื่องจากแสดงให้เห็นว่ากฎหมายมิได้มุ่งเน้นเฉพาะลักษณะของธุรกิจ หากแต่คำนึงถึงขนาด ความเข้มข้นของการใช้ทรัพยากร และศักยภาพในการก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมด้วย

กล่าวอีกนัยหนึ่ง การตีความว่ากิจการใดต้องจัดทำ EIA จึงไม่อาจอาศัยเพียงการค้นหาคำว่า “Data Centre” ในประกาศกระทรวง หากแต่ต้องพิจารณาว่าโครงการดังกล่าวมีองค์ประกอบใดที่ตรงกับประเภทกิจการที่กฎหมายกำหนดไว้

แนวทางดังกล่าวสอดคล้องกับหลักการตีความกฎหมายสิ่งแวดล้อมในหลายประเทศ ซึ่งให้ความสำคัญกับผลกระทบที่แท้จริงของโครงการ มากกว่าการจัดประเภทตามชื่อเรียกทางธุรกิจ

Data Centre ไม่ใช่ “กิจการเดี่ยว”

ในเชิงวิศวกรรม Data Centre มิได้ประกอบด้วยอาคารเพียงหลังเดียว แต่เป็นระบบโครงสร้างพื้นฐานที่ประกอบด้วยองค์ประกอบย่อยหลายประเภทซึ่งทำงานเชื่อมโยงกัน ได้แก่ อาคารหลัก ระบบผลิตและจ่ายไฟฟ้า ระบบเครื่องกำเนิดไฟฟ้าสำรอง ระบบถังเก็บน้ำมันเชื้อเพลิง ระบบระบายความร้อน ระบบบำบัดน้ำ ระบบกักเก็บแบตเตอรี่ ถนนภายในโครงการ และระบบสาธารณูปโภคอื่น

องค์ประกอบแต่ละส่วนอาจอยู่ภายใต้กฎหมายที่แตกต่างกัน และในบางกรณีอาจมีลักษณะเข้าข่ายประเภทโครงการที่ต้องจัดทำ EIA แม้ตัวอาคาร Data Centre เองจะมิได้ถูกระบุไว้โดยตรงในประกาศกระทรวงก็ตาม

ดังนั้น การวิเคราะห์กฎหมายจึงควรมอง Data Centre เป็น “โครงการแบบบูรณาการ” (Integrated Infrastructure Project) มากกว่าการมองว่าเป็นอาคารประเภทหนึ่งเท่านั้น

กรณีการพัฒนาในพื้นที่ที่มีความอ่อนไหวด้านสิ่งแวดล้อม

แม้ Data Centre จะไม่มีลักษณะเป็นโรงงานอุตสาหกรรม แต่หากโครงการตั้งอยู่ในพื้นที่ที่กฎหมายให้ความคุ้มครองเป็นพิเศษ เช่น พื้นที่ต้นน้ำลำธาร พื้นที่ชายฝั่งทะเล พื้นที่ชุ่มน้ำ หรือพื้นที่ใกล้อุทยานแห่งชาติ การพิจารณาทางกฎหมายจะเข้มงวดกว่าการก่อสร้างในพื้นที่ทั่วไป

เหตุผลสำคัญคือ ความเปราะบางของระบบนิเวศมิได้ขึ้นอยู่กับประเภทของกิจการเพียงอย่างเดียว หากแต่ขึ้นอยู่กับศักยภาพในการรองรับกิจกรรมของพื้นที่ด้วย โครงการที่อาจไม่ก่อให้เกิดผลกระทบในพื้นที่อุตสาหกรรม อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญเมื่อดำเนินการในพื้นที่ที่มีความอ่อนไหวด้านสิ่งแวดล้อม

ด้วยเหตุนี้ การคัดเลือกทำเลที่ตั้ง (Site Selection) จึงเป็นขั้นตอนสำคัญทางกฎหมาย มิใช่เพียงการพิจารณาด้านต้นทุนหรือความพร้อมของระบบไฟฟ้าเท่านั้น

ความสัมพันธ์ระหว่าง Data Centre กับระบบผลิตไฟฟ้า

ลักษณะพิเศษของ Data Centre คือการใช้ไฟฟ้าปริมาณสูงอย่างต่อเนื่องตลอดยี่สิบสี่ชั่วโมง แตกต่างจากโรงงานอุตสาหกรรมที่อาจมีช่วงเวลาหยุดการผลิตหรือมีการใช้พลังงานเป็นรอบ

Data Centre ระดับ Hyperscale หนึ่งแห่งอาจมีความต้องการใช้กำลังไฟฟ้าหลายร้อยเมกะวัตต์ ซึ่งใกล้เคียงกับความต้องการใช้ไฟฟ้าของจังหวัดขนาดเล็ก ความต้องการดังกล่าวอาจทำให้จำเป็นต้องมีการก่อสร้างสถานีไฟฟ้าย่อย ระบบสายส่งแรงสูง หรือโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานเพิ่มเติม

ในกรณีที่องค์ประกอบเหล่านี้เข้าข่ายประเภทโครงการตามประกาศกระทรวง การพิจารณา EIA จะมิได้จำกัดเฉพาะอาคาร Data Centre แต่รวมถึงโครงสร้างพื้นฐานประกอบที่จำเป็นต่อการดำเนินโครงการด้วย

จึงอาจกล่าวได้ว่า ในหลายกรณี ความเสี่ยงด้าน EIA มิได้เกิดจากตัวอาคารศูนย์ข้อมูล แต่เกิดจากโครงสร้างพื้นฐานสนับสนุนที่ต้องก่อสร้างควบคู่กัน

การใช้ทรัพยากรน้ำกับการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม

อีกประเด็นหนึ่งที่ได้รับความสนใจมากขึ้นในระดับสากล คือการใช้น้ำของ Data Centre โดยเฉพาะศูนย์ข้อมูลที่ใช้ระบบระบายความร้อนด้วยน้ำ (Water Cooling System)

ในอดีต การประเมินโครงการมักให้ความสำคัญกับการปล่อยมลพิษเป็นหลัก แต่ในปัจจุบัน การใช้น้ำในปริมาณมากก็ถือเป็นปัจจัยที่ต้องประเมินเช่นเดียวกัน เนื่องจากอาจกระทบต่อความมั่นคงด้านทรัพยากรน้ำของพื้นที่ โดยเฉพาะในช่วงที่เกิดภาวะแห้งแล้งหรือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

สำหรับประเทศไทย แม้ปัจจุบันจะยังไม่มีหลักเกณฑ์เฉพาะสำหรับการใช้น้ำของ Data Centre แต่แนวโน้มของกฎหมายสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศสะท้อนให้เห็นว่าประเด็นดังกล่าวจะได้รับความสำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะเมื่อมีการพัฒนาโครงการขนาดใหญ่หลายแห่งในพื้นที่เดียวกัน

ผลกระทบสะสม (Cumulative Impact)

ข้อจำกัดของการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมในอดีต คือการพิจารณาแต่ละโครงการแยกจากกัน ส่งผลให้ผลกระทบที่เกิดจากหลายโครงการในพื้นที่เดียวกันไม่ได้รับการประเมินอย่างครบถ้วน

ปัจจุบัน แนวคิดเรื่องผลกระทบสะสม (Cumulative Impact Assessment) ได้รับการยอมรับอย่างแพร่หลายในกฎหมายสิ่งแวดล้อมสากล โดยพิจารณาว่า แม้แต่ละโครงการจะก่อให้เกิดผลกระทบเพียงเล็กน้อย แต่เมื่อรวมกันแล้วอาจส่งผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติอย่างมีนัยสำคัญ

ประเด็นดังกล่าวมีความสำคัญต่อประเทศไทย เนื่องจากการลงทุน Data Centre มีแนวโน้มกระจุกตัวในพื้นที่เดียวกัน อันเนื่องมาจากความพร้อมของระบบไฟฟ้าและโครงข่ายโทรคมนาคม หากไม่มีการประเมินผลกระทบสะสมอย่างเหมาะสม ย่อมมีความเสี่ยงที่ทรัพยากรน้ำ ระบบไฟฟ้า และโครงสร้างพื้นฐานสาธารณะจะรองรับการพัฒนาในระยะยาวได้ไม่เพียงพอ

แนวโน้มการตีความของหน่วยงานกำกับดูแล

แม้กฎหมายไทยยังมิได้กำหนดหลักเกณฑ์เฉพาะสำหรับ Data Centre แต่จากแนวโน้มของการลงทุนทั่วโลก ประกอบกับการขยายตัวของเทคโนโลยี AI ซึ่งทำให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าและทรัพยากรน้ำเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว มีความเป็นไปได้อย่างยิ่งว่าหน่วยงานกำกับดูแลของไทยจะให้ความสำคัญกับผลกระทบทางอ้อมของโครงการมากขึ้นในอนาคต

ผู้พัฒนาโครงการจึงไม่ควรวางแผนโดยยึดเพียงหลักเกณฑ์ขั้นต่ำของกฎหมายที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน แต่ควรออกแบบโครงการให้สอดคล้องกับมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมสากลตั้งแต่ระยะเริ่มต้น เพราะนอกจากจะช่วยลดความเสี่ยงด้านกฎหมายแล้ว ยังสอดคล้องกับความคาดหวังของนักลงทุน สถาบันการเงิน และผู้ใช้บริการระดับโลกที่ให้ความสำคัญกับหลัก ESG มากขึ้นอย่างต่อเนื่อง

ประเด็นที่ว่า Data Centre ต้องจัดทำรายงาน EIA หรือไม่นั้น ไม่อาจตอบได้ด้วยการพิจารณาเพียงชื่อของกิจการ แต่ต้องวิเคราะห์องค์ประกอบทั้งหมดของโครงการ สถานที่ตั้ง โครงสร้างพื้นฐานประกอบ และผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อสิ่งแวดล้อมโดยรวม

ในทางกฎหมาย การใช้แนวทางตีความแบบจำกัดเฉพาะชื่อกิจการอาจไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ซึ่งมุ่งเน้นการป้องกันผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมเป็นสำคัญ ดังนั้น ผู้ลงทุนจึงควรดำเนินการตรวจสอบสถานะทางกฎหมายของโครงการ (Environmental Legal Due Diligence) ตั้งแต่ระยะเริ่มต้น เพื่อประเมินว่ามีองค์ประกอบใดที่อาจทำให้โครงการเข้าสู่กระบวนการ EIA และเพื่อออกแบบโครงการให้สอดคล้องกับข้อกำหนดทางกฎหมายตั้งแต่ต้นทาง อันจะช่วยลดความเสี่ยงด้านเวลา ต้นทุน และข้อพิพาทในระยะยาว

บทต่อไปจะวิเคราะห์ คำพิพากษาศาลปกครองและคำวินิจฉัยที่เกี่ยวข้องกับ EIA รวมทั้งหลักกฎหมายจากต่างประเทศ เพื่อนำมาเปรียบเทียบกับการกำกับดูแล Data Centre ในประเทศไทย และเสนอแนวทางพัฒนากฎหมายไทยให้สอดคล้องกับแนวโน้มของอุตสาหกรรมดิจิทัลในอนาคต

บทสรุป

การพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลในศตวรรษที่ 21 ทำให้ศูนย์ข้อมูล (Data Centre) กลายเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่มีความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ไม่ต่างจากระบบไฟฟ้า ระบบคมนาคม หรือโครงข่ายโทรคมนาคม เนื่องจากเป็นรากฐานของการให้บริการ Cloud Computing ปัญญาประดิษฐ์ (Artificial Intelligence: AI) การประมวลผลข้อมูลขนาดใหญ่ (Big Data) การเงินดิจิทัล การพาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์ ตลอดจนบริการสาธารณะของภาครัฐและภาคเอกชน ความสามารถในการดึงดูดการลงทุนด้าน Data Centre จึงเป็นปัจจัยสำคัญที่สะท้อนศักยภาพการแข่งขันของประเทศในเศรษฐกิจยุคใหม่

ประเทศไทยมีศักยภาพในการเป็นศูนย์กลาง Data Centre ของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จากข้อได้เปรียบหลายประการ ได้แก่ ที่ตั้งทางภูมิศาสตร์ ความพร้อมของโครงข่ายโทรคมนาคมระหว่างประเทศ เสถียรภาพของระบบไฟฟ้า และมาตรการส่งเสริมการลงทุนของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) อย่างไรก็ตาม ความได้เปรียบดังกล่าวจะไม่สามารถสร้างความยั่งยืนได้ หากการพัฒนาโครงการขาดการบริหารจัดการผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมอย่างเหมาะสม

แม้ Data Centre จะมิใช่อุตสาหกรรมการผลิตที่ปล่อยมลพิษโดยตรง แต่กลับเป็นกิจการที่ใช้ทรัพยากรธรรมชาติในปริมาณสูง ทั้งด้านพลังงานไฟฟ้า น้ำ และโครงสร้างพื้นฐานด้านสาธารณูปโภค ตลอดจนมีการใช้เครื่องกำเนิดไฟฟ้าสำรอง ระบบทำความเย็น และอุปกรณ์กักเก็บพลังงานที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมทั้งทางตรงและทางอ้อม โดยเฉพาะเมื่อโครงการมีขนาดใหญ่หรือมีการพัฒนาอย่างหนาแน่นในพื้นที่เดียวกัน ผลกระทบสะสมต่อระบบไฟฟ้า ทรัพยากรน้ำ คุณภาพอากาศ และการใช้ประโยชน์ที่ดิน ย่อมเป็นประเด็นที่ไม่อาจมองข้ามได้

จากการศึกษากฎหมายไทย พบว่า ปัจจุบันยังไม่มีบทบัญญัติที่กำหนดให้ “Data Centre” เป็นประเภทกิจการที่ต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) โดยเฉพาะ อย่างไรก็ตาม การตีความว่าศูนย์ข้อมูลไม่อยู่ภายใต้กฎหมาย EIA โดยเด็ดขาด ย่อมไม่สอดคล้องกับหลักการของพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งมุ่งเน้นการพิจารณาลักษณะ ขนาด และองค์ประกอบของโครงการ รวมถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น มากกว่าการพิจารณาจากชื่อเรียกของกิจการเพียงอย่างเดียว

ดังนั้น ในทางปฏิบัติ ผู้พัฒนาโครงการจำเป็นต้องวิเคราะห์องค์ประกอบของโครงการทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นระบบไฟฟ้า ระบบสำรองพลังงาน ระบบหล่อเย็น การใช้น้ำ การจัดการของเสีย การใช้ประโยชน์ที่ดิน และความสัมพันธ์กับโครงสร้างพื้นฐานประกอบ ตลอดจนข้อจำกัดของพื้นที่ตั้งโครงการ เพื่อประเมินว่ามีองค์ประกอบใดที่อาจทำให้โครงการอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายสิ่งแวดล้อมหรือกฎหมายเฉพาะด้านอื่น

นอกจากนี้ การศึกษายังพบว่า แนวโน้มของกฎหมายสิ่งแวดล้อมในระดับสากลได้เปลี่ยนแปลงจากการควบคุมเฉพาะมลพิษที่ปล่อยจากกระบวนการผลิต ไปสู่การกำกับดูแลการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ การปล่อยก๊าซเรือนกระจก และผลกระทบสะสมจากโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัล โดยหลายประเทศเริ่มกำหนดมาตรการเฉพาะสำหรับ Data Centre ทั้งในด้านประสิทธิภาพการใช้พลังงาน (Power Usage Effectiveness: PUE) การใช้น้ำ (Water Usage Effectiveness: WUE) การใช้พลังงานหมุนเวียน และการเปิดเผยข้อมูลด้านสิ่งแวดล้อม

ประเทศไทยจึงควรติดตามพัฒนาการดังกล่าวอย่างใกล้ชิด เนื่องจากการเติบโตของเทคโนโลยี AI และ Cloud Computing จะทำให้ความต้องการใช้ Data Centre เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง หากไม่มีกรอบกฎหมายและนโยบายที่เหมาะสม อาจก่อให้เกิดปัญหาการใช้ทรัพยากรเกินศักยภาพของพื้นที่ ความขัดแย้งกับชุมชน และอุปสรรคต่อการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลในระยะยาว

กล่าวโดยสรุป การพัฒนา Data Centre มิใช่เพียงประเด็นด้านเทคโนโลยีหรือการลงทุน หากแต่เป็นประเด็นด้านกฎหมายสิ่งแวดล้อม การบริหารทรัพยากรธรรมชาติ การวางผังเมือง ความมั่นคงด้านพลังงาน และนโยบายสาธารณะที่ต้องได้รับการพิจารณาอย่างบูรณาการ ภายใต้หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development) ซึ่งมุ่งสร้างความสมดุลระหว่างการเติบโตทางเศรษฐกิจกับการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและคุณภาพชีวิตของประชาชน

ข้อสงวนสิทธิ์

บทความนี้จัดทำขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในการให้ข้อมูลทางกฎหมายทั่วไปเท่านั้น มิใช่คำปรึกษากฎหมายสำหรับกรณีเฉพาะ การปรึกษากฎหมายควรได้รับคำแนะนำจากผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงและวัตถุประสงค์ของแต่ละบุคคล สงวนลิขสิทธิ์ตามพรบ. ลิขสิทธิ์ 2537

ผู้เขียน : พิณประภัสร์ จาติกวนิช

วันที่ : 27 กรกฎาคม 2569