ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา โลกได้เผชิญกับความท้าทายด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างต่อเนื่องและทวีความรุนแรงมากขึ้น ประเด็นดังกล่าวไม่ได้จำกัดอยู่เพียงในมิติของสิ่งแวดล้อมหรือการกำหนดนโยบายสาธารณะภายในประเทศอีกต่อไป หากแต่ได้พัฒนาไปสู่การเป็นกลไกสำคัญที่กำหนดทิศทางของระบบเศรษฐกิจและการค้าระหว่างประเทศอย่างมีนัยสำคัญ ภายใต้บริบทดังกล่าว สหภาพยุโรปได้พัฒนาเครื่องมือทางกฎหมายรูปแบบใหม่ที่เรียกว่า Carbon Border Adjustment Mechanism หรือ CBAM ซึ่งมีบทบาทในการเชื่อมโยงนโยบายด้านสิ่งแวดล้อมเข้ากับกฎเกณฑ์ทางการค้าโลก หรือ อีกนัยหนึ่ง CBAM อาจถูกมองว่าเป็นกลไกที่สหภาพยุโรปใช้ในการ “กำกับพฤติกรรมของประเทศคู่ค้า” ผ่านนโยบายด้านสิ่งแวดล้อม โดยมีผลในเชิงบังคับทางอ้อมต่อโครงสร้างการผลิตและมาตรฐานอุตสาหกรรมของประเทศนอกเขตอำนาจ

CBAM ถูกออกแบบขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อป้องกันปัญหาที่เรียกว่า carbon leakage ซึ่งเกิดขึ้นเมื่อผู้ประกอบการย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศที่มีมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมต่ำกว่า เพื่อหลีกเลี่ยงต้นทุนจากมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกภายในประเทศที่เข้มงวดกว่า การดำเนินมาตรการดังกล่าวของสหภาพยุโรปจึงมีเป้าหมายเพื่อรักษาความสามารถในการแข่งขันของผู้ผลิตภายใน EU ควบคู่ไปกับการผลักดันให้ผู้ผลิตในต่างประเทศปรับตัวเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ในเชิงโครงสร้าง ปรากฏการณ์ carbon leakage มิได้เป็นเพียงประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม หากแต่สะท้อนถึง “ความไม่สมดุลของกฎเกณฑ์” ระหว่างรัฐที่มีระดับการกำกับดูแลแตกต่างกัน กล่าวคือ เมื่อรัฐหนึ่งกำหนดมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมที่เข้มงวด เช่น การกำหนดราคาคาร์บอนหรือการจำกัดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ต้นทุนการผลิตภายในรัฐนั้นย่อมเพิ่มสูงขึ้นโดยเปรียบเทียบ ส่งผลให้ผู้ประกอบการมีแรงจูงใจในการย้ายฐานการผลิตไปยังรัฐที่มีข้อกำหนดผ่อนคลายกว่า ซึ่งในทางปฏิบัติอาจนำไปสู่การ “ย้ายการปล่อยคาร์บอน” มากกว่าการ “ลดการปล่อยคาร์บอน” อย่างแท้จริง

ด้วยเหตุนี้ CBAM จึงถูกออกแบบให้ทำหน้าที่เป็น “กลไกปรับสมดุลต้นทุน” ระหว่างผู้ผลิตภายในและภายนอก EU โดยการนำต้นทุนด้านคาร์บอนที่เคยจำกัดอยู่ภายในเขตอำนาจของ EU ไปผูกโยงกับเงื่อนไขการเข้าถึงตลาด กล่าวคือ แม้ว่าผู้ผลิตจะตั้งอยู่ในประเทศที่ไม่มีการกำหนดราคาคาร์บอน แต่เมื่อสินค้าถูกส่งออกเข้าสู่ตลาดยุโรป ต้นทุนดังกล่าวจะถูกนำมาคำนวณและเรียกเก็บผ่านระบบ CBAM อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ กลไกนี้จึงมีลักษณะสำคัญในการ “ทำให้ต้นทุนคาร์บอนมีลักษณะเป็นสากล (quasi-global carbon cost)” ผ่านเครื่องมือทางการค้า

ในอีกมิติหนึ่ง CBAM ยังสะท้อนถึงความพยายามของสหภาพยุโรปในการรักษาเสถียรภาพของนโยบายภายใน โดยเฉพาะระบบ EU Emissions Trading System ซึ่งกำหนดราคาคาร์บอนให้แก่ผู้ประกอบการภายใน หากปราศจากมาตรการเช่น CBAM ผู้ผลิตใน EU อาจสูญเสียความสามารถในการแข่งขันให้แก่สินค้านำเข้าที่ไม่ต้องแบกรับต้นทุนคาร์บอนในระดับเดียวกัน อันอาจนำไปสู่ทั้งการลดการลงทุนภายในภูมิภาคและการบั่นทอนประสิทธิผลของนโยบายด้านสภาพภูมิอากาศโดยรวม

นอกจากนี้ CBAM ยังมีนัยสำคัญในเชิงนโยบายระหว่างประเทศ เนื่องจากเป็นการส่งสัญญาณเชิงโครงสร้างไปยังประเทศคู่ค้าว่า มาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมมิใช่เพียงเงื่อนไขภายในประเทศอีกต่อไป แต่เป็นเงื่อนไขของการเข้าถึงตลาดในระดับโลก กล่าวอีกนัยหนึ่ง มาตรการดังกล่าวทำให้ประเทศผู้ส่งออกต้องพิจารณาปรับปรุงกฎหมาย นโยบาย และโครงสร้างอุตสาหกรรมของตนให้สอดคล้องกับแนวโน้มเศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ ไม่เช่นนั้นย่อมเผชิญกับต้นทุนที่เพิ่มขึ้นและความเสี่ยงในการสูญเสียตลาดสำคัญ

ภายใต้กรอบการวิเคราะห์นี้ CBAM จึงไม่ได้ทำหน้าที่เพียงป้องกัน carbon leakage เท่านั้น แต่ยังทำหน้าที่เป็นเครื่องมือเชิงยุทธศาสตร์ที่สหภาพยุโรปใช้ในการ “กำกับพฤติกรรมของผู้ผลิตนอกเขตอำนาจ” ผ่านกลไกตลาดและการค้า โดยผลในทางปฏิบัติอาจเทียบได้กับการขยายอิทธิพลของมาตรฐานทางกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อมออกไปในระดับระหว่างประเทศอย่างมีนัยสำคัญ

ท้ายที่สุด การทำความเข้าใจ CBAM ในมิติของ carbon leakage จึงต้องพิจารณาอย่างรอบด้าน ทั้งในฐานะกลไกแก้ไขความล้มเหลวของตลาด (market failure) เครื่องมือคุ้มครองความสามารถในการแข่งขันภายใน และในขณะเดียวกันก็เป็นกลไกที่อาจก่อให้เกิดข้อถกเถียงในเชิงกฎหมายการค้าระหว่างประเทศเกี่ยวกับขอบเขตของการใช้นโยบายสิ่งแวดล้อมเป็นเครื่องมือทางเศรษฐกิจข้ามพรมแดน

ในเชิงกลไก CBAM กำหนดให้สินค้าที่นำเข้าสู่สหภาพยุโรปต้องสะท้อนต้นทุนของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับที่เทียบเคียงได้กับสินค้าที่ผลิตภายใน EU โดยผู้นำเข้าสินค้าจะต้องรายงานปริมาณการปล่อยคาร์บอนที่ฝังอยู่ในสินค้า และต้องจัดซื้อ CBAM certificates ตามปริมาณการปล่อยดังกล่าว ซึ่งราคาของใบรับรองนี้จะอ้างอิงกับราคาคาร์บอนในระบบ EU Emissions Trading System กลไกดังกล่าวจึงทำให้ต้นทุนของสินค้าไม่ได้ขึ้นอยู่เพียงปัจจัยด้านวัตถุดิบ แรงงาน หรือโลจิสติกส์อีกต่อไป แต่ยังรวมถึงต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมที่ถูกแปลงเป็นต้นทุนทางเศรษฐกิจอย่างเป็นรูปธรรม

เมื่อพิจารณาในเชิงเศรษฐศาสตร์การกำกับดูแล กลไกดังกล่าวสะท้อนถึงการ “ทำให้ต้นทุนภายนอก (externalities) กลายเป็นต้นทุนภายใน (internalization of external costs)” กล่าวคือ การปล่อยก๊าซเรือนกระจกซึ่งเดิมไม่ถูกสะท้อนในราคาสินค้า ถูกนำมาคำนวณและแปลงเป็นภาระต้นทุนที่สามารถวัดและเรียกเก็บได้อย่างเป็นระบบ ส่งผลให้โครงสร้างราคาสินค้าในตลาดโลกเริ่มสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงของทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมมากขึ้น ในขณะเดียวกัน กลไกนี้ยังทำหน้าที่เป็นสัญญาณเชิงราคา (price signal) ที่ส่งไปยังผู้ผลิตทั่วโลกให้ปรับตัวไปสู่กระบวนการผลิตที่มีการปล่อยคาร์บอนต่ำลงอย่างต่อเนื่อง

แม้ว่าในระยะแรก CBAM จะครอบคลุมสินค้าในกลุ่มอุตสาหกรรมพื้นฐาน เช่น เหล็ก อะลูมิเนียม ซีเมนต์ ปุ๋ย ไฟฟ้า และไฮโดรเจน แต่แนวโน้มของนโยบายดังกล่าวสะท้อนอย่างชัดเจนว่าขอบเขตของ CBAM จะขยายไปยังอุตสาหกรรมที่มีความเกี่ยวข้องกับพลังงานและคาร์บอนในระดับสูง โดยเฉพาะผลิตภัณฑ์จากการกลั่นน้ำมัน อุตสาหกรรมปิโตรเคมี และพลาสติก ซึ่งล้วนเป็นภาคธุรกิจที่มีบทบาทสำคัญต่อเศรษฐกิจของประเทศไทย การขยายขอบเขตดังกล่าวจึงมีผลกระทบต่อผู้ประกอบการไทยทั้งในเชิงโครงสร้างต้นทุนและความสามารถในการแข่งขันในตลาดยุโรป

ในเชิงโครงสร้างอุตสาหกรรม การขยาย CBAM ไปยังภาคพลังงานย่อมส่งผลให้ “ต้นทุนคาร์บอน” กลายเป็นตัวแปรหลักที่กำหนดความสามารถในการแข่งขัน ไม่ใช่เพียงต้นทุนการผลิตแบบดั้งเดิมอีกต่อไป โดยเฉพาะในอุตสาหกรรมโรงกลั่นและ ปิโตรเคมีซึ่งมีลักษณะเป็นกิจกรรมที่ใช้พลังงานเข้มข้นและปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับสูง การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวอาจนำไปสู่การปรับโครงสร้างการลงทุน การย้ายฐานการผลิต หรือการเร่งพัฒนาเทคโนโลยีสะอาดในระดับอุตสาหกรรมการผลิต

ข้อมูลจากตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยสะท้อนให้เห็นว่ามาตรการ CBAM อาจส่งผลกระทบต่อมูลค่าการส่งออกของไทยในระดับหลายหมื่นล้านบาท ซึ่งชี้ให้เห็นถึงผลกระทบในระดับมหภาคต่อเศรษฐกิจของประเทศ อย่างไรก็ตาม ผลกระทบของ CBAM ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงตัวเลขมูลค่าการส่งออกเท่านั้น หากแต่ยังครอบคลุมถึงการเปลี่ยนแปลงในระดับโครงสร้างของห่วงโซ่อุปทาน โดยผู้ซื้อในสหภาพยุโรปมีแนวโน้มที่จะกำหนดเงื่อนไขใหม่ในการคัดเลือกคู่ค้า ซึ่งรวมถึงความสามารถในการเปิดเผยข้อมูลการปล่อยคาร์บอน ความโปร่งใสของกระบวนการผลิต และการปฏิบัติตามมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมและธรรมาภิบาล

ในทางปฏิบัติ เงื่อนไขดังกล่าวส่งผลให้ “ข้อมูลคาร์บอน” กลายเป็นองค์ประกอบเชิงพาณิชย์ที่มีความสำคัญเทียบเท่ากับคุณภาพสินค้าและราคา กล่าวคือ ผู้ผลิตที่ไม่สามารถจัดทำข้อมูล emission ที่น่าเชื่อถือหรือไม่สามารถผ่านกระบวนการตรวจสอบ (verification) อาจถูกมองว่าเป็นความเสี่ยงในเชิงธุรกิจ และถูกตัดออกจากห่วงโซ่อุปทานโดยอัตโนมัติ ปรากฏการณ์นี้จึงสะท้อนถึงการเปลี่ยนผ่านจาก supply chain แบบดั้งเดิมไปสู่ “carbon-aware supply chain” ที่ให้ความสำคัญกับความยั่งยืนควบคู่กับประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ

สำหรับอุตสาหกรรมพลังงานและน้ำมัน ผลกระทบของ CBAM มีลักษณะเฉพาะที่รุนแรงและซับซ้อนยิ่งขึ้น เนื่องจากธุรกิจดังกล่าวมีลักษณะเป็นกิจกรรมที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับสูงตั้งแต่เริ่มต้นการผลิตจนได้มาซึ่งสินค้า ไม่ว่าจะเป็นกระบวนการสำรวจและผลิต การกลั่น การขนส่ง หรือการใช้ผลิตภัณฑ์ปลายทาง การนำ CBAM มาใช้จึงส่งผลให้ต้นทุนของธุรกิจพลังงานเพิ่มขึ้นทั้งในรูปของต้นทุนคาร์บอนโดยตรงและต้นทุนในการปฏิบัติตามกฎหมายและข้อกำหนดด้านการรายงาน

ยิ่งไปกว่านั้น ความซับซ้อนของอุตสาหกรรมพลังงานยังอยู่ที่ลักษณะของห่วงโซ่ที่เชื่อมโยงกันในระดับโลก ซึ่งทำให้การคำนวณ carbon footprint ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงกระบวนการผลิตขั้นสุดท้าย แต่ต้องครอบคลุมถึงกิจกรรม upstream และ downstream ทั้งหมด ส่งผลให้ผู้ประกอบการต้องพัฒนาระบบการจัดการข้อมูลและการตรวจสอบภายในองค์กรอย่างละเอียด พร้อมทั้งต้องรับมือกับความไม่แน่นอนของราคาคาร์บอนในตลาด EU ETS ซึ่งอาจผันผวนและส่งผลโดยตรงต่อโครงสร้างต้นทุนในระยะยาว

ในมิติของกฎหมายระหว่างประเทศ มาตรการ CBAM ได้ก่อให้เกิดข้อถกเถียงอย่างกว้างขวางภายใต้กรอบขององค์การการค้าโลก (WTO) โดยมีข้อสังเกตสำคัญว่ามาตรการดังกล่าวอาจไม่สอดคล้องกับหลักการไม่เลือกปฏิบัติ ซึ่งเป็นหลักการพื้นฐานของกฎหมายการค้าระหว่างประเทศ โดยเฉพาะหลัก Most-Favoured-Nation (MFN) และหลัก National Treatment อย่างไรก็ดี สหภาพยุโรปมีแนวโน้มที่จะอ้างข้อยกเว้นด้านสิ่งแวดล้อมภายใต้บทบัญญัติของ GATT Article XX เพื่อรองรับความชอบธรรมของมาตรการดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม การอ้างข้อยกเว้นภายใต้ Article XX มิได้เป็นไปโดยอัตโนมัติ หากแต่ต้องผ่านการทดสอบทางกฎหมายที่เข้มงวด โดยเฉพาะหลักความจำเป็น (necessity) และความได้สัดส่วน (proportionality) ของมาตรการ กล่าวคือ สหภาพยุโรปจะต้องแสดงให้เห็นว่ามาตรการ CBAM มีความจำเป็นต่อการบรรลุวัตถุประสงค์ด้านสิ่งแวดล้อม และไม่มีมาตรการทางเลือกอื่นที่มีผลกระทบน้อยกว่าซึ่งสามารถบรรลุวัตถุประสงค์เดียวกันได้ นอกจากนี้ มาตรการดังกล่าวยังต้องไม่ถูกนำไปใช้ในลักษณะที่เป็นการเลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม หรือเป็นการจำกัดการค้าโดยแอบแฝงตามเงื่อนไขใน chapeau ของ Article XX

ประเด็นสำคัญอีกประการหนึ่งอยู่ที่การตีความว่าการกำหนดภาระต้นทุนคาร์บอนต่อสินค้านำเข้าซึ่งผลิตนอกเขตอำนาจของสหภาพยุโรปนั้น จะเข้าข่ายเป็นการขยายอำนาจเชิงกฎหมายไปยังต่างประเทศหรือไม่ ซึ่งนำไปสู่ข้อถกเถียงในเชิงแนวคิดเกี่ยวกับขอบเขตของอำนาจรัฐในการกำหนดมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมผ่านกลไกทางการค้า ในบริบทนี้ CBAM อาจถูกมองว่าเป็นรูปแบบหนึ่งของการใช้มาตรการภายในประเทศเพื่อสร้างผลกระทบเชิงบังคับต่อผู้ผลิตต่างชาติ แม้จะไม่มีอำนาจกำกับดูแลโดยตรงก็ตาม

ยิ่งไปกว่านั้น ความท้าทายเชิงกฎหมายของ CBAM ยังสะท้อนถึงความตึงเครียดเชิงโครงสร้างระหว่างสองระบบกฎหมายที่สำคัญ ได้แก่ ระบบการค้าพหุภาคีซึ่งเน้นการเปิดเสรีและการไม่เลือกปฏิบัติ และระบบกฎหมายสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศซึ่งมุ่งเน้นการลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมแม้จะต้องแลกมาด้วยข้อจำกัดทางการค้าในบางกรณี การบรรจบกันของสองระบบนี้ทำให้เกิดคำถามเชิงนโยบายที่สำคัญว่า ขอบเขตของการใช้มาตรการด้านสิ่งแวดล้อมในการกำหนดเงื่อนไขทางการค้าควรอยู่ที่ระดับใดจึงจะยังคงรักษาสมดุลระหว่างความยั่งยืนและความเป็นธรรมในระบบการค้าโลกได้

ดังนั้น แม้ CBAM จะมีเป้าหมายด้านสิ่งแวดล้อมที่ชัดเจน แต่สถานะทางกฎหมายของมาตรการดังกล่าวในเวทีการค้าระหว่างประเทศยังคงเป็นประเด็นที่ต้องติดตามอย่างใกล้ชิด โดยเฉพาะในกรณีที่มีการนำข้อพิพาทเข้าสู่กระบวนการระงับข้อพิพาทของ WTO ซึ่งอาจเป็นตัวกำหนดทิศทางของความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายการค้าและกฎหมายสิ่งแวดล้อมในอนาคต

ประเด็นดังกล่าวสะท้อนถึงความท้าทายเชิงกฎหมายที่สำคัญ กล่าวคือ การสร้างสมดุลระหว่างการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมกับการรักษาหลักการพื้นฐานของระบบการค้าเสรี ในกรณีของ CBAM ข้อถกเถียงมิได้อยู่เพียงว่ามาตรการดังกล่าวชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ แต่ยังครอบคลุมถึงคำถามเชิงนโยบายที่ลึกซึ้งยิ่งขึ้นว่ารัฐมีขอบเขตเพียงใดในการใช้มาตรการด้านสิ่งแวดล้อมเป็นเครื่องมือในการกำหนดเงื่อนไขทางการค้าต่อประเทศอื่น ซึ่งอาจนำไปสู่การตีความว่า CBAM เป็นรูปแบบหนึ่งของ regulatory extraterritoriality ในทางปฏิบัติ

ในระดับธุรกรรม CBAM ยังส่งผลกระทบโดยตรงต่อโครงสร้างของสัญญาทางการค้า โดยเฉพาะในอุตสาหกรรมพลังงานและสินค้าโภคภัณฑ์ที่มีการทำสัญญาระยะยาว ประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณา ได้แก่ การจัดสรรต้นทุนคาร์บอนระหว่างคู่สัญญา การกำหนดกลไกการปรับราคาเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงของต้นทุนดังกล่าว รวมถึงการตีความว่ามาตรการ CBAM จะเข้าข่ายเป็นการเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่มีผลต่อการปฏิบัติตามสัญญาหรือไม่

บทสรุป

ในทางปฏิบัติ สัญญาการค้าระหว่างประเทศในอนาคตมีแนวโน้มที่จะต้องรวม “carbon-related clauses” เข้าเป็นส่วนหนึ่งของโครงสร้างสัญญาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดกลไกการแบ่งปันภาระต้นทุนคาร์บอน การเชื่อมโยงราคาสินค้ากับราคาคาร์บอนในตลาด หรือการกำหนดสิทธิในการเจรจาแก้ไขสัญญาเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงด้านกฎระเบียบอย่างมีนัยสำคัญ ความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่าประเด็นด้านสิ่งแวดล้อมได้กลายเป็น “องค์ประกอบเชิงสัญญา” ที่มีผลผูกพันทางกฎหมายอย่างเต็มรูปแบบ มิใช่เพียงข้อพิจารณาเชิงนโยบายหรือความรับผิดชอบต่อสังคมขององค์กรอีกต่อไป

ข้อสงวนสิทธิ (Disclaimer)

บทความนี้จัดทำขึ้นเพื่อวัตถุประสงค์ในการให้ข้อมูลทางกฎหมายทั่วไปเท่านั้น มิได้มีเจตนาให้เป็นคำปรึกษาทางกฎหมายเฉพาะกรณี ผู้อ่านควรปรึกษาผู้เชี่ยวชาญก่อนนำไปใช้ การเผยแพร่บทความนี้ไม่ก่อให้เกิดความสัมพันธ์ระหว่างทนายความและลูกความ และสงวนลิขสิทธิ์ตามพระราชบัญญัติลิขสิทธิ์ พ.ศ. 2537

ผู้เขียน: พิณประภัสร์ จาติกวนิช
23 มีนาคม 2569